법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 중앙선거방송토론위원회의 대통령선거토론 횟수 제한 및 초청 외 후보자 지칭 · 표시 행위 위헌확인 사건(헌법재판소 2026. 7. 23. 선고 2022헌마238 결정)

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 중앙선거방송토론위원회의 대통령선거토론 횟수 제한 및 초청 외 후보자 지칭 · 표시 행위 위헌확인 사건(헌법재판소 2026. 7. 23. 선고 2022헌마238 결정)

2026.07.23

<div style="text-align: justify;">중앙선거방송토론위원회가 제20대 대통령선거 후보자토론회를 개최하면서 초청대상 후보자토론회는 3회, 초청 외 후보자토론회는 1회로 결정한 행위에 대하여, 후보자토론회의 기능ㆍ방송시간의 한정성ㆍ유권자의 관심도 등을 고려한 합리적 차별로서 초청 외 후보자의 평등권을 침해하지 않는다고 판단(기각)하고, 청구인들을 ‘초청 외 후보자’로 지칭ㆍ표시한 행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 않는다고 판단(각하)한 사례 
 
 
1. 대상판결의 개요 
 
청구인들은 2022. 3. 9. 실시된 제20대 대통령선거에 입후보한 사람들입니다.  청구인들은 2022. 2. 11. 피청구인 중앙선거방송토론위원회로부터, 공직선거법 제82조의2 제4항에 따른 토론회(이하 ‘초청대상 후보자토론회’)는 2022. 2. 21., 2022. 2. 25., 2022. 3. 2. 각 20:00부터 22:00까지 총 3회(토론 분야: 1차 경제, 2차 정치, 3차 사회) 개최되고, 청구인들이 참여하는 같은 조 제5항에 따른 토론회(이하 ‘초청 외 후보자토론회’)는 2022. 2. 22. 23:00부터 다음 날 01:00까지 1회 개최된다는 통지를 받았습니다. 
 
이후 피청구인은 4명의 후보자를 초청하여 세 차례 초청대상 후보자토론회를 개최하였고, 청구인들을 포함한 총 8명의 후보자를 대상으로 초청 외 후보자토론회를 1회 개최하면서 홈페이지에 이를 ‘초청 외 후보자토론회’로 표시하였습니다. 
 
이에 청구인들은 2022. 2. 23. ① 피청구인이 초청 외 후보자토론회의 횟수를 초청대상 후보자토론회와 달리 1회로 결정한 행위(이하 ‘이 사건 횟수결정’)와 ② 피청구인이 청구인들을 ‘초청 외 후보자’라는 표현으로 지칭하거나 표시한 행위(이하 ‘이 사건 지칭’)가 자신들의 평등권, 피선거권ㆍ공무담임권 등을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였습니다.  청구인들은 특히, 후보자토론회의 핵심은 동일한 매체를 통해 국민에게 후보자를 알리는 데 있으므로 시간과 방식을 달리하는 것은 가능하더라도 본질적 요소인 ‘횟수’를 달리하여서는 안 된다고 주장하였습니다. 
 
 
2. 심판대상 및 관련조항 
 
대상판결은 법령이 아닌 피청구인의 ‘행위’(이 사건 횟수결정 및 이 사건 지칭)를 심판대상으로 한 권리구제형 헌법소원 사건입니다.  심판대상이 된 피청구인의 행위 및 그 근거가 된 법령ㆍ지침 조항은 다음과 같습니다. 
 
<div style="background: rgb(238, 238, 238); border: 1px solid rgb(204, 204, 204); padding: 25px; text-align: justify;">[심판대상] 
① 피청구인이 2022. 2. 11. 청구인들을 토론자로 하는 제20대 대통령선거 후보자토론회의 횟수를 1회로 결정한 행위(이 사건 횟수결정) 
② 피청구인이 청구인들을 토론자로 하는 제20대 대통령선거 후보자토론회를 개최하면서 청구인들을 ‘초청 외 후보자’로 지칭하거나 표시한 행위(이 사건 지칭) 
 
[관련조항] 
공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 
제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회) 
① 중앙선거방송토론위원회는 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 선거운동기간 중 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 대담ㆍ토론회를 개최하여야 한다. 
1. 대통령선거 
후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 3회 이상 
 
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 
제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회) 
④ 각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항의 대담ㆍ토론회를 개최하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로 개최한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담ㆍ토론회에 참석하여야 한다. 
1. 대통령선거 
가. 국회에 5인 이상의 소속의원을 가진 정당이 추천한 후보자 
나. 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시ㆍ도의원선거 또는 비례대표자치구ㆍ시ㆍ군의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당이 추천한 후보자 
다. 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일 전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자 
⑤ 각급선거방송토론위원회는 제4항의 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자를 대상으로 대담ㆍ토론회를 개최할 수 있다. 이 경우 대담ㆍ토론회의 시간이나 횟수는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 제4항의 초청대상 후보자의 대담ㆍ토론회와 다르게 정할 수 있다. 
 
선거방송토론위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙(2019. 11. 22. 중앙선거관리위원회규칙 제507호로 개정된 것) 
제23조(대담ㆍ토론회) 
⑧ 각급토론위원회는 법 제82조의2 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 대담ㆍ토론회의 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자(이하 이 항에서 “초청 외 후보자”라 한다)를 대상으로 법 제82조의2 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 대담ㆍ토론회를 1회 이상 개최할 수 있다. 다만, 구ㆍ시ㆍ군토론위원회는 지역구국회의원선거와 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서 모든 초청 외 후보자가 동의하거나 초청 외 후보자가 1인일 때에는 합동방송연설회를 개최할 수 있다.</div>
 
 
3. 헌법재판소의 판단 
 
헌법재판소는 이 사건 지칭에 대한 심판청구는 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 각하하고, 이 사건 횟수결정에 대한 심판청구는 재판관 7인의 법정의견으로 기각하였습니다.  법정의견이 제시한 이유는 다음과 같습니다. 
 
① 이 사건 지칭 - 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사가 아님(각하) 
 
공권력의 행사로 인한 기본권 침해를 이유로 헌법소원을 청구하려면 공권력 행사 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 있어야 한다.  ‘초청 외 후보자’라는 이 사건 지칭은 ‘선거방송토론위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙’ 제23조 제8항의 표현을 따른 것으로, 비록 청구인들이 선호하지 않는 표현이고 사회적 평가에 불리하게 작용할 가능성이 있다고 하더라도, 그 지칭 자체가 청구인들에게 의무를 부과하거나 권리 또는 법적 지위를 제한ㆍ박탈하는 것은 아니므로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없다. 
 
② 이 사건 횟수결정의 심사기준 - 합리적 이유의 유무(완화된 심사) 
 
선거운동에서의 기회균등 보장은 일반적 평등원칙과 마찬가지로 절대적이고도 획일적인 평등 내지 기회균등을 요구하는 것이 아니라 합리적인 근거가 없는 자의적인 차별 내지 차등만을 금지한다.  헌법 제116조 제1항은 선거운동에 관하여 균등한 기회가 보장되어야 한다고 규정하고 있으나, 이는 헌법이 특별히 차별을 금지하고 있는 영역으로 볼 수 없고, 오히려 ‘법률이 정하는 범위 안에서’ 선거운동을 하도록 하여 입법자에게 선거운동에 관한 형성적 권한을 부여하고 있다.  따라서 이 사건 횟수결정에 대해서는 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 기준으로 심사한다. 
 
③ 선거에서의 기회균등은 ‘절대적으로 동일한 횟수’의 토론 기회를 요구하지 않음 
 
선거에서의 기회균등은 모든 후보자가 선거운동과 선거절차에서 원칙적으로 동등한 기회를 가질 것을 요구하지만, 모든 후보자에게 절대적으로 동일한 시간과 횟수의 토론 기회를 부여하여야 함을 의미하는 것은 아니다.  정당과 후보자 사이에는 국민의 지지, 정치적 대표성, 조직력, 인지도 등에서 사실상의 차이가 존재할 수 있고, 이는 국민의 자유로운 정치적 선택과 정당ㆍ후보자 간 경쟁의 결과로 형성된 것이다.  이 같은 차이를 전혀 고려하지 않은 채 모든 정당과 후보자에게 동일한 방식의 공적 기회를 부여하는 것은 오히려 실질적인 면에서 후보자들 사이의 공정성 내지 형평성을 해치는 결과가 될 수 있다. 
 
특히 선거방송토론은 공공재의 성격을 갖는 방송전파를 통하여 광범위한 유권자에게 동시에 전달되는 제도이므로, 제한된 방송시간 안에서 토론의 깊이를 확보하고 유권자의 관심과 집중도를 유지할 수 있도록 운영방식을 설계할 필요가 있다.  따라서 특정 후보자나 소수 후보자의 선거운동 기회를 전면적으로 박탈하거나 자유로운 선거경쟁을 중대하게 위협하는 정도에 이르지 않는 한, 후보자토론회의 기능, 방송시간의 한정성, 유권자의 관심도, 후보자 상호 간 비교ㆍ검증의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 토론회의 시간과 횟수를 달리 정하는 것은 헌법적으로 허용될 수 있다. 
 
④ 초청대상 후보자와 초청 외 후보자를 달리 취급할 합리적 이유가 있음 
 
토론에 참여하는 후보자가 지나치게 많아지면 토론의 초점이 분산되어 실질적 공방이 이루어질 수 없고 정책 및 자질 검증이 피상적으로 이루어질 우려가 있으므로, 여론조사 결과나 지지도가 어느 정도 뒷받침되는 후보자 또는 국회의원 의석이나 전국 단위 선거에서 일정 수준 이상 득표한 정당의 후보자를 초청대상 후보자의 요건으로 정한 것은 후보자토론회의 기능과 실효성을 확보하기 위한 기준이라고 볼 수 있다. 
 
초청대상 후보자들은 초청 외 후보자들에 비하여 유권자의 지지와 관심을 더 받고 있고 선거 결과에 미칠 영향도 더 크므로, 한정된 방송시간 안에서 정책과 자질을 심층적으로 검증할 필요성도 초청대상 후보자토론회에서 더 크게 인정된다.  모든 후보자에게 언제나 동일한 횟수의 토론 기회를 부여하여야 한다고 보면, 오히려 검증 필요성이 큰 후보자들에 대한 심층 토론이 어려워져 후보자토론회의 본래 기능이 약화될 수 있다.  나아가 당선가능성이나 유권자의 관심도가 현저히 낮은 후보자들을 대상으로 하는 토론회는 자칫 정책과 자질에 관한 실질적 공방의 장이 아니라 후보자 개개인이 자신의 존재를 알리기 위한 홍보의 장으로 흐를 우려가 있다.  외국의 선거방송토론 운영례에서도 대통령선거 후보자토론회를 모든 후보자에게 법률상 동일한 방식과 횟수로 보장하기보다는 유력 후보자를 중심으로 참가 대상이나 토론 방식을 협의에 따라 정하는 경우가 대부분이라는 점도 이 같은 판단을 뒷받침한다. 
 
⑤ 이 사건 횟수결정은 법령이 예정한 범위 내의 것으로서 자의적 차별이 아님 
 
이 사건 횟수결정은 공직선거법 제82조의2 제5항과 위 규칙 제23조 제8항에 근거하여 그 범위 내에서 이루어진 것이다.  초청대상 후보자토론회와 초청 외 후보자토론회가 법령상 별개의 유형으로 구분되어 있고 그 시간이나 횟수를 달리 정할 수 있음이 명시되어 있으며, 청구인들을 포함한 초청 외 후보자들이 후보자토론회 참여 기회에서 전면적으로 배제된 것이 아니라 1회의 별도 토론 기회를 부여받은 점을 고려하면, 이 사건 횟수결정이 불합리하다거나 청구인들을 자의적으로 차별한 것이라고 볼 수 없다.  따라서 이 사건 횟수결정은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다. 
 
※ 반대의견(재판관 김복형, 재판관 마은혁) - 이 사건 횟수결정은 평등권을 침해함 
 
반대의견은 이 사건 지칭에 대한 심판청구가 부적법하다는 점에는 법정의견에 동의하면서도, 이 사건 횟수결정은 청구인들의 평등권을 침해한다고 보았습니다.  반대의견이 제시한 이유는 다음과 같습니다. 
 
① 2004년 공직선거법 개정으로 합동연설회 등이 폐지되고 선거방송토론위원회 주관 방송토론회가 후보자들을 동일한 형식과 절차 아래에서 상호 비교ㆍ평가할 수 있는 핵심적 공적 검증의 장이 되었으며, 온라인 매체는 공적 관리와 형식적 균등성이 확보되는 방송토론회와 동일한 기능을 수행한다고 보기 어렵다.  특히 인지도나 조직력에서 열세에 있는 후보자에게 방송토론회는 자신의 존재와 정책을 알릴 수 있는 중요한 기회이다. 
 
② 초청대상 후보자와 초청 외 후보자를 구분하여 별도의 토론회를 개최하는 것 자체에는 일응 합리성이 인정되나, 분리 개최의 필요성이 곧바로 개최 횟수를 현저히 달리하는 것까지 정당화하지는 않는다.  대통령선거의 모든 후보자는 기탁금 3억 원 납부 등 후보자등록 요건을 갖춘 자들로서 동일한 공직을 두고 국민의 선택을 구하는 지위에 있는데, 지지율이나 인지도가 낮다는 이유로 공적 토론 기회를 현저히 제한하면 ‘낮은 지지율 → 적은 노출 → 낮은 지지율의 고착’이라는 구조가 발생하여 신생ㆍ소수 정당이나 무소속 후보자에게 불리하게 작용하고 기존 정치세력 중심의 선거구도를 강화할 우려가 있다.  이는 선거운동의 기회균등을 강조한 헌법 제116조 제1항의 취지에도 배치된다. 
 
③ 공직선거법 제82조의2 제5항은 횟수에 차이를 둘 수 있는 근거를 마련한 것이고, 규칙 제23조 제8항의 ‘1회 이상’은 여러 선거에 적용되는 일반적 하한을 정한 것에 불과하므로, 대통령선거의 성격과 중요성을 고려하지 않은 채 이를 단 1회로 한정하는 것이 언제나 합리화된다고 볼 수 없다.  대통령선거 후보자에 대한 검증은 정치, 경제, 외교ㆍ안보, 사회ㆍ복지 등 여러 정책영역에 걸쳐 다면적으로 이루어질 필요가 있는데, 초청대상 후보자는 3회의 토론을 통해 검증받는 반면 초청 외 후보자는 단 1회의 토론에서 여러 쟁점을 압축적으로 다루어야 하므로, 3회와 1회의 차이는 후보자의 선거운동 기회뿐만 아니라 유권자에게 제공되는 선거정보의 범위와 충실성에도 실질적인 차별을 가져온다. 
 
④ 초청 외 후보자토론회는 별도 개최되는 것이므로 이를 추가 개최하더라도 초청대상 후보자토론회의 기능이 직접 저해되지 않고, 편성 시간대ㆍ진행 방식 등의 조정으로 방송편성 부담을 완화할 수도 있으며, 1회 추가 또는 주제별 2회 이상 분리 개최가 선거관리의 본질적 기능을 훼손할 정도의 과도한 부담이라고 단정하기 어렵다.  그럼에도 피청구인이 토론 기회와 선거정보 확대의 공익을 추가 개최에 따른 부담과 구체적으로 비교형량하였다고 볼 만한 사정도 확인되지 않는다. 
 
 
4. 대상판결의 의의 
 
대상판결은 대통령선거 후보자토론회에서 초청대상 후보자와 초청 외 후보자의 토론회 개최 횟수를 3회와 1회로 달리 정한 중앙선거방송토론위원회의 결정이 초청 외 후보자의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였습니다.  헌법재판소는 그동안 초청대상 후보자의 요건을 정한 공직선거법 조항 자체에 대하여 합헌 판단을 하여 왔는데(헌법재판소 2011. 5. 26. 선고 2010헌마451 결정, 헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌마347 결정, 헌법재판소 2017. 5. 10.자 2017헌마410 결정, 헌법재판소 2019. 9. 26. 선고 2018헌마128 결정 참조), 대상판결은 그 법령에 근거하여 선거방송토론위원회가 구체적으로 행한 ‘횟수결정’에 대하여도 ▲ 헌법 제116조 제1항의 선거운동 기회균등이 절대적ㆍ획일적 평등을 요구하는 것이 아니고, ▲ 후보자토론회의 기능ㆍ방송시간의 한정성ㆍ유권자의 관심도ㆍ후보자 간 비교ㆍ검증의 필요성 등을 고려한 시간과 횟수의 차등은 헌법적으로 허용된다는 기준을 제시하였다는 데 의의가 있습니다.  그 밖에 ‘초청 외 후보자’라는 지칭ㆍ표시와 같이 그 자체로 권리ㆍ의무에 변동을 가져오지 않는 행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없다는 점도 다시 확인하였습니다. 
 
다만, 대상판결에는 재판관 2인의 반대의견이 있었습니다.  반대의견은 분리 개최 자체의 합리성은 인정하면서도, 법령상 ‘1회 이상’이라는 하한을 그대로 대통령선거에 적용하여 단 1회로 한정한 것은 대통령선거의 중요성을 고려할 때 초청 외 후보자의 토론 기회를 지나치게 축소한 것이고, 피청구인이 추가 개최의 공익과 부담을 구체적으로 비교형량하지도 않았다고 지적하였습니다.  법정의견이 ‘법령이 예정한 범위 내의 결정인지’를 중심으로 판단한 반면, 반대의견은 ‘그 범위 내에서 선거의 구체적 성격에 맞는 형량이 이루어졌는지’를 문제 삼은 것으로, 향후 선거방송토론위원회가 초청 외 후보자토론회의 횟수ㆍ시간ㆍ편성을 결정함에 있어 참고할 만한 관점을 제시한 것으로 보입니다.</div>

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