법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 건축물 지붕에 설치하는 태양광 발전설비의 설치제한기간을 도시 · 군계획조례로 정할 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제3항 등 관련)

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 건축물 지붕에 설치하는 태양광 발전설비의 설치제한기간을 도시 · 군계획조례로 정할 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제3항 등 관련)

2026.09.30

<div style="text-align: justify;">1. 사안의 개요 
 
「농지법」은 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접 관련된 행위 외의 토지이용행위를 원칙적으로 금지합니다.  다만 건축물의 지붕에 설치하는 태양에너지 발전설비의 설치는 예외적으로 허용됩니다(제32조 제1항 제9호, 같은 법 시행령 제29조 제7항 제7호가목).  그런데 지방자치단체가 도시ㆍ군계획조례로 이러한 지붕 태양광의 설치를 「건축법」 제22조 제2항에 따른 건축물 사용승인일부터 3년 동안 제한하는 내용(이하 ‘이 사안 설치제한기간’)을 두려는 경우가 문제되었습니다. 
 
국토계획법은 건축물의 건축이나 공작물의 설치 등 개발행위를 하려는 자에게 허가를 받도록 하고 있습니다(제56조 제1항).  개발행위허가의 기준은 지역의 특성과 개발상황 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 위임되어 있습니다(제58조 제3항).  그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호 가목(3) 본문은 “특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다”고 규정하고 있습니다. 
 
이 사안에서는 이 사안 설치제한기간이 조례로 정할 수 있는 “구체적인 사항”에 포함되는지가 문제되었습니다. 
 
<div style="background: rgb(238, 238, 238); border: 1px solid rgb(204, 204, 204); padding: 15px; text-align:center;">국토의 계획 및 이용에 관한 법률</div>

<div style="background: rgb(238, 238, 238); border: 1px solid rgb(204, 204, 204); padding: 25px; text-align: justify;">제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. (단서 생략) 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. ∼ 5. (생략) 
 
제58조(개발행위허가의 기준) ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. ∼ 3. (생략)</div>

<div style="background: rgb(238, 238, 238); border: 1px solid rgb(204, 204, 204); padding: 25px; text-align: justify;">제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. 
[별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조 관련) 2. 개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 (3) 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다. 다만, 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.</div>

<div style="background: rgb(238, 238, 238); border: 1px solid rgb(204, 204, 204); padding: 25px; text-align: justify;">제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치</div>

<div style="text-align: justify;"></div>
 
 
2. 유권해석 결과와 판단이유 
 
결론적으로 법제처는, 이 사안 설치제한기간은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 ‘구체적인 사항’에 포함될 수 있다고 판단하였습니다(법제처 2026. 7. 8. 회신 26-0376).  구체적인 판단 이유는 다음과 같습니다. 
 
■ 위임 문언이 열거된 사항에 한정되지 않고 개방적으로 규정되어 있음 
 
조례에 위임한 사항의 범위는 위임 규정의 문언, 법령의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 합니다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결 등 참조).  그런데 위 별표는 ‘이격거리, 높이, 배치 등’에 대한 구체적인 사항이라고 규정하고 있습니다.  조례로 정할 사항을 열거된 예시에 한정하지 않고 개방적으로 규정한 것입니다.  이는 지방자치단체가 지역 실정에 맞게 그 밖에 필요한 기준도 정할 수 있도록 폭넓은 형성의 자유를 부여하려는 취지입니다.  따라서 공작물인 태양광 발전설비의 설치기준인 이 사안 설치제한기간도 조례로 정할 수 있는 사항에 포함됩니다. 
 
■ 자치입법권 확대라는 입법취지와 개발행위허가의 재량성에 부합함 
 
위 규정은 2017년 12월 29일 대통령령 제28521호로 신설되었습니다.  지방자치단체의 자치입법권ㆍ자치행정권의 자율성을 확대하고 지방분권을 강화하려는 것이 그 입법취지입니다.  한편 개발행위허가는 허가기준과 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아, 요건 충족 여부가 행정청의 재량판단 영역에 속합니다.  이러한 광범위한 재량은 지방자치단체가 조례로 세부기준을 정하는 경우에도 마찬가지로 인정됩니다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결 참조).  지방자치단체가 지역별 여건과 난개발 방지 필요성을 고려하여 제도를 운영할 수 있어야 한다는 점에서도, 이 사안 설치제한기간을 ‘구체적인 사항’에 포함시키는 것이 입법취지에 부합합니다. 
 
■ 조례로 정할 사항을 물리적 조건으로만 한정할 수는 없음 
 
이에 대해서는 반대 견해가 있었습니다.  열거된 이격거리ㆍ높이ㆍ배치는 물리적 조건인 반면, 이 사안 설치제한기간은 그와 규범적 가치가 같다고 보기 어렵다는 것입니다.  그러나 조례로 정할 수 있는 사항을 물리적 조건으로만 한정하면, 제도 운영에 필요한 사항인데도 조례로 정할 수 없게 됩니다.  지역의 특성과 개발상황 등을 고려하여 허가기준을 정하도록 한 국토계획법 제58조 제3항의 취지에 부합하지 않는 결과입니다. 
 
나아가 이 사안 설치제한기간은 지붕 태양광의 설치를 일정 기간 유보하는 것입니다.  그 취지는 해당 건축물이 본래 목적인 농업 생산 등의 용도로 실제 사용되도록 하려는 데 있습니다.  경관 및 주변환경과의 조화, 농지의 건전한 이용을 도모하려는 뜻도 있습니다(청주지방법원 2021. 8. 12. 선고 2021구합192 판결 참조).  그렇다면 이 사안 설치제한기간도 공작물의 입지적합성을 판단하는 기준으로서 물리적 조건과 유사한 규범적 기능을 수행한다고 볼 수 있습니다. 
 
따라서 이 사안 설치제한기간은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 ‘구체적인 사항’에 포함될 수 있습니다. 
 
 
3. 실무상 시사점 
 
태양광 발전사업자는 농업진흥구역 내 지붕 태양광을 계획할 때, 「농지법」상 허용 여부만이 아니라 해당 지방자치단체 도시ㆍ군계획조례의 설치제한기간까지 확인하여 사업 일정에 반영할 필요가 있습니다.</div>
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