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[헌법 · 행정 · 규제대응] 산단절차간소화법에 따른 사업상 환지처분의 유효성

2023.10.10

<div style="text-align: justify;">환지처분의 유효성이 다투어진 사건입니다.  ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하 ‘산업입지법’)에서 규정하는 일반산업단지를 개발하는 사업에서 분쟁이 발생했습니다.  원고는 산업입지법에 따라 산업단지개발사업을 시행할 수 있는 지방공사로서 사업시행자입니다.  피고는 환지 후 소유권이전등기가 경료된 부동산을 경매로 취득한 자입니다. 
 
A협동조합은, 사업이 시행되는 구역 내 토지와 그 지상에 유통물류센터 건물을 소유하고 있었습니다.  ‘산업단지계획’에 따르면, A조합이 사업 구역 내에 소유하고 있던 위 토지와 그에 접해 있는 원고 소유의 토지(이하 ‘이 사건 추가 공급토지’)를 합하여 A조합에 공급하는 것으로 계획되어 있었습니다.  그에 따라 원고가 사업을 완료하였습니다.  관할 행정청은, A조합이 공급받는 것으로 된 한 필지의 토지를 생성하여 지번을 부여한다는 내용으로 ‘토지개발사업 완료에 따른 지적공부 확정시행 공고’를 하였습니다.  이처럼 새로 지번이 부여된 토지(이하 ‘이 사건 토지’)에 대하여 환지를 원인으로 하여 A조합의 소유로 등기가 경료되었습니다.  이후 이 사건 토지와 유통물류센터 건물에 관하여 강제경매절차가 개시되었습니다.  피고가 매각대금을 완납하여 소유권이전등기를 마쳤습니다. 
 
산업입지법에 따라 산업단지를 개발하는 경우 ‘산업단지개발계획’과 ‘산업단지개발실시계획’을 각각 별도로 작성하고 승인을 받아야 합니다.  구체적으로 보면, 국가 또는 지방자치단체 외의 자로서 산업단지를 개발하고자 하는 자는 산업단지개발계획을 작성하여 산업단지 지정권자인 관할 지방자치단체의 장에게 산업단지 지정을 요청할 수 있습니다.  이러한 요청에 따라 산업단지 지정권자는 일정한 지역을 산업단지로 지정하고 고시하게 됩니다.  이렇게 특정 지역이 산업단지로 지정되면, 사업시행자는 산업단지개발실시계획을 작성하여 다시 산업단지 지정권자의 승인을 받아야 합니다.  승인된 산업단지개발실시계획 또한 고시됩니다.  만일 산업단지를 개발하는 과정에서 토지를 환지할 필요가 있다면, 산업단지개발실시계획에 환지의 방법 및 절차 등이 정해져야 하고, 환지계획서가 첨부되어야 합니다. 
 
그런데 이 사건 사업은 ｢산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법｣(이하 ‘산단절차간소화법’)도 적용되는 사업이었습니다.  산단절차간소화법은 산업입지법이 정한 산업단지 개발절차를 줄이기 위해 제정되었습니다.  산단절차간소화법이 적용되면 ‘산업단지계획’이라는 하나의 계획을 작성하고 승인받는 것으로 위와 같은 산업입지법상의 각각의 승인을 모두 받은 것으로 보게 됩니다.  이 사건 사업에서 산업단지개발계획과 산업단지개발실시계획이 따로 승인, 고시되지 않고, 산업단지계획 하나만 있었던 이유는, 산단절차간소화법에 따라 진행되었기 때문입니다. 
 
문제는 환지계획이 누락되면서 발생했습니다.  산단절차간소화법이 적용되더라도 환지처분의 효력이 발생하기 위해서는 이 사건 토지에 관한 환지계획이 산업단지계획에 첨부되고, 그에 따른 환지처분이 있어야 합니다.  산업단지개발계획과 산업단지개발실시계획을 통합한 산업단지계획에 환지계획서가 첨부되어야 합니다.  그러나 A조합에 대해 이 사건 토지로 환지한다는 내용의 환지계획이 작성되었다거나, 달리 도시개발법에서 정한 형식을 갖춘 환지처분이 이루어졌다고 볼만한 증거가 없었습니다.  간소화 과정에서 환지계획서 첨부마저 생략되는 과오가 생겼습니다. 
 
피고는 행정청의 ‘토지개발사업 완료에 따른 지적공부 확정시행 공고’를 근거로 환지처분이 있었다고 주장했습니다.  그러나 산단절차간소화법, 산업입지법이 준용하는 도시개발법에 따른 환지처분의 공고는 사업시행자가 해야 합니다.  위 공고는 행정청이 한 것에 불과합니다.  나아가 설령 위 공고를 환지처분으로 볼 수 있다 하더라도, 환지계획이 없는 환지처분은 효력이 생길 수 없습니다. 
 
그렇기 때문에 대법원은, 이 사건 토지 중 당초 A조합이 소유하고 있지 않던 이 사건 추가 공급토지에 대한 A조합 명의의 소유권이전등기는 무효라고 보았습니다.  도시개발법상 환지처분의 효력발생요건에 관한 기본 법리는, 이 사건과 같이 산단절차간소화법에 따른 산업단지 개발사업상 환지에도 그대로 적용된다고 판단했습니다(대법원 2023. 8. 31. 선고 2022다305724 판결).  즉, 환지처분은 사업시행자의 공고에 의해 외부로 성립하고 그 공고 익일부터 실체법상 효과가 발생합니다(대법원 1991. 5. 10. 선고 90누3591 판결 등 참조).  환지계획의 내용에 의하지 않거나 환지계획에 없는 사항을 내용으로 하는 환지처분은 효력이 없습니다(대법원 1993. 5. 27. 선고 92다14878 판결, 대법원 2000. 2. 25. 선고 97누5534 판결 등 참조).  이 사건 판결은 도시개발사업에 수반되는 환지처분에 관한 기본 법리를 짚으면서, 산단절차간소화법이 적용된다고 하여 그 원칙이 달라지지 않는다는 것을 확인하였다는 의미가 있습니다.</div>

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