법무법인[유] 지평 || [헌법 · 행정 · 규제대응] 행정절차법의 오늘과 내일

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[헌법 · 행정 · 규제대응] 행정절차법의 오늘과 내일

2023.06.08

행정절차법은 행정절차에 관한 공통 사항을 규정하여 국민의 행정 참여를 도모합니다.  행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 합니다[행정절차법(이하 ‘법’) 제1조]. 
 
대법원은, 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법상의 사전 통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전 통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다고 합니다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2017두66602 판결).  법원은 예외적인 경우를 좀체 인정하지 않습니다.  처분 상대방이 현장조사에서 위반사실을 시인했다거나 위반경위를 진술했다는 사정이 있는 때에도 예외에 해당하지 않는다고 보아 원심판결을 파기했습니다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결). 
 
절차적인 위법만으로 처분이 취소될 수 있습니다.  절차 위법이 있다면 실체 하자 유무와 무관하게, 즉 실체 하자가 없더라도 처분이 위법해질 수 있습니다.  그렇기 때문에 행정청이나 수범자 모두 행정절차법의 세부 조항을 유념해 살펴보아야 합니다.   
 
특히 최근의 변화에도 관심을 기울여야 할 것입니다.  21대 국회에서 발의된 4건의 법률안을 병합해 심사하고 행정안전위원회 대안으로 마련된 개정안이 2021. 12. 9. 본회의에서 의결되고 2022. 1. 11. 공포되어 시행되고 있습니다.  개정된 주요 내용을 보면, 청문에 대한 조항이 눈에 띕니다.  인허가 등의 취소, 신분ㆍ자격의 박탈 등의 처분을 하는 경우에 당사자의 신청이 없더라도 청문을 실시하도록 했습니다(법 제22조 제1항 제3호).  청문실시의 요건을 정하는 부분에서 ‘의견제출 기한 내에 당사자 등의 신청이 있는 경우’라는 문구가 삭제되었습니다.  앞으로 청문이 증가할 것으로 예상됩니다. 
 
청문 주재자를 2명 이상으로 선정할 수 있도록 하는 조항도 신설되었습니다(법 제28조 제2항).  세가지 경우에 가능합니다.  첫째, 다수 국민의 이해가 상충되는 처분, 둘째, 다수 국민에게 불편이나 부담을 주는 처분, 셋째, 그 밖에 전문적이고 공정한 청문을 위하여 행정청이 청문 주재자를 2명 이상으로 선정할 필요가 있다고 인정하는 처분의 경우에는 2인 이상의 청문 주재자를 둘 수 있도록 하였습니다.  둘 이상의 청문 주재인이 의견을 밝히게 되면, 청문절차가 보다 더 심도 있게 진행될 수 있을 것입니다. 
 
종래 청문이 형식적인 절차로 진행되던 관행에서 벗어나 의견 청취의 실질을 갖추는 추세를 반영한 입법으로 볼 수 있습니다.  청문 주재자가 행정청과 수범자 사이에서 중립성을 유지하며 절차를 진행하는 예가 늘고 있습니다.  처분이 발령되기 전 주재자가 사안을 꼼꼼히 들여다보고 위법 내지 부당성 여부를 미리 검토하는 사례가 증가하고 있습니다.  청문 주재자가 독립적인 의견을 내면서 처분의 내용이 변경되기도 합니다.  처분 상대방으로서는 청문절차에서부터 자신에게 유리한 의견을 적극적으로 개진할 필요가 있습니다. 
 
개정법에서 위반사실 등의 공표에 관한 공통 절차를 마련한 점도 의미가 있습니다(법 제40조의3). 행정청은 법령에 따른 의무를 위반한 자의 성명ㆍ법인명, 위반사실, 의무 위반을 이유로 한 처분사실 등을 법률로 정하는 바에 따라 일반에게 공표할 수 있다고 하여 공표에 대한 일반 조항을 두었습니다. 위반사실 등의 공표는 관보, 공보 또는 인터넷 홈페이지 등을 통하여 합니다. 만일 위반사실 등의 공표 전에 공표와 관련된 의무의 이행, 원상회복, 손해배상 등의 조치를 당사자가 마쳤다면 행정청은 위반사실 등의 공표를 하지 않을 수도 있도록 하였습니다. 공표가 일종의 제재수단으로 기능하는 빈도가 높아지면서 절차적 통제 조항이 신설되었습니다. 
 
국민의 생명‧신체‧재산의 보호 등 국민의 안전 또는 권익보호 등의 이유로 오프라인 공청회를 개최하기 어려운 경우 등에는 온라인 공청회를 단독으로 개최할 수 있도록 하는 제도도 새롭게 도입되었습니다(법 제38조의2 제2항). 
 
현재 국회에 계류 중인 법안도 있습니다.  2022. 2. 4. 박완수 의원이 대표발의한 개정안 및 같은 해 2. 11. 김도읍 의원 대표발의안은 송달제도를 보완하고 있습니다.  송달은 당사자에 대한 행정절차상 통지행위로 행정작용의 효력발생 요건이 되는 중요 사항인데도 현행 법령상 송달장소에 대한 명확한 규정이 없어 문제라고 지적합니다.  송달의 대상지를 개인의 경우 주민등록 주소지 또는 거소지, 법인의 경우 주된 사무소 등으로 구체적으로 규정하고, 행정적ㆍ법률적 다툼의 소지가 없도록 수취인 부재 시 공시송달 가능한 기준을 구체적으로 규정하고 있습니다.  
 
개정안은 개인에게 송달하는 경우 ‘「주민등록법」에 따라 신고한 주소지 또는 거소지’를 송달장소로 하고 있는데, 이 경우 개인은 법인과 달리 ‘영업소나 사무소’가 송달장소에서 제외됩니다.  「국세기본법」의 공시송달이 문제된 사안에서, 판례는 송달할 장소가 여러 곳인 경우 각각의 장소에 송달을 시도해야 공시송달이 가능하다고 보았습니다.  대법원은 ‘송달할 장소’란 과세관청이 선량한 관리자의 주의를 다하여 조사함으로써 알 수 있는 납세자의 주소, 거소, 영업소 또는 사무소를 말하고, 납세자의 ‘송달할 장소’가 여러 곳이어서 각각의 장소에 송달을 시도할 수 있었는데도 세무공무원이 그 중 일부 장소에만 방문하여 수취인이 부재 중인 것을 확인된 경우에는 납세고지서를 공시송달할 수 있는 경우에 해당하지 않는다고 판시한 바 있습니다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2015두43599 판결).  행정절차에서 송달 관련 조항을 도입하는 것은 입법 공백을 해소하는 안으로 바람직합니다.  다만, 송달 관련 규정을 정비한다는 취지와 달리, 개인에 대한 공시송달 요건이 차별적으로 완화되지 않도록 논의를 더 이어갈 필요가 있다고 생각합니다. 
 
2023. 2. 28. 천준호 의원이 대표발의한 개정안은, 정부조직 등의 직제 개편이나 지방출자출연기관의 통폐합 등의 경우 최소한 15일 이상은 입법예고하여 국민들의 의견을 입법에 반영할 수 있는 최저선을 마련하고 있습니다.  입법예고 조항에 대한 보완입니다.  현행법에 따르면, 행정청이 법령 등의 제정ㆍ개정 또는 폐지하려는 경우에 국민의 권리나 의무에 관한 사항이 아니거나 일상생활과 관련이 없는 경우에는 행정상 입법예고를 하지 않을 수 있는데, 이러한 입법예고 예외의 예외를 신설하고 있습니다. 
 
반론이 있을 수 있습니다.  정부기관 및 출자ㆍ출연기관이 급변하는 행정환경 아래 신속ㆍ민첩하게 대응하도록 하려면 그 조직ㆍ직제 개편에 관한 법령안 등의 개별ㆍ구체적 사정을 살펴 입법예고 기간을 정할 수 있도록 해야 한다는 의견입니다.  나아가 정부조직 등의 직제 개편 혹은 지방출자출연기관의 통폐합 등의 경우 과연 ‘입법내용이 국민의 권리ㆍ의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우’로 단언할 수 있는지 의문입니다.  예외에 해당함을 전제로 하여 다시 예외를 두는 조문 체계가 다소 어색합니다.  행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하려는 행정절차법의 목적에 부합하는 해석론이 선행되어야 할 것입니다.  개정안 역시 행정절차법의 목적을 더 강화하는 방향으로 논의되기를 바랍니다.

칼럼 중국 법인 간이말소제도 및 채권자의 대응 2024.05.02

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