법무법인[유] 지평 || 도시 및 주거환경정비법 제8조 제3항 등 위헌소원

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도시 및 주거환경정비법 제8조 제3항 등 위헌소원

2011.09.30

▨ 대상판결 : 헌법재판소 2011. 8. 30.자 2009헌바128 결정 
 
1. 사건의 개요 및 결정의 요지 
 
최근 헌법재판소는 '토지등소유자'가 시행하는 도시환경정비사업에 관하여 의미 있는 결정을 내렸습니다. 도시환경정비사업은 「도시 및 주거환경정비법」(이하 '도시정비법')이 규정하고 있는 네 가지 사업 중 하나로서 도심에 오피스 빌딩을 건축하는 사업이 전형적인 모습입니다. 정비사업의 원칙적인 시행자는 조합인데 예외적으로 도시환경정비사업의 경우 토지등소유자도 시행자가 될 수 있도록 정하고 있습니다. 헌법재판소는 이와 같이 토지등소유자가 시행자로서 시행하는 도시환경정비사업에 관하여 일부 위헌 결정을 내렸습니다. 
 
청구인들은 도시환경정비구역 안의 토지등소유자인데 조합이 아닌 토지등소유자가 도시환경정비사업을 시행할 수 있도록 정한 도시정비법 제8조 제3항과 사업시행인가를 얻기 위한 토지등소유자의 동의 요건을 토지등소유자들이 정하는 자치규약에서 정하도록 규정한 도시정비법 제28조 제4항이 헌법에 위반된다고 주장하며 헌법소원을 제기하였습니다. 
 
이에 대하여 헌법재판소는 토지등소유자가 도시환경정비사업의 시행자가 될 수 있도록 정한 도시정비법 규정은 합헌이며, 사업시행인가를 얻기 위한 동의요건을 자치규약에서 정하도록 한 부분은 법률유보원칙에 위반되어 위헌이라고 판단하였습니다(현재 이 조항은 개정되어 토지등소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 합니다). 
 
구체적으로 헌법재판소는 "도시환경정비사업을 조합 외에 토지등소유자가 시행할 수 있도록 한 것은 도시환경정비사업이 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로서 소수의 대토지 소유자와 몇몇의 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행된다는 특수성을 고려하여 도시환경정비사업의 원활한 진행과 도시기능 회복의 촉진을 기하기 위한 것으로 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정되고, 토지등소유자 시행방식의 경우에도 조합설립절차를 제외하고는 조합이 시행하는 경우와 마찬가지 정도의 사업절차 참여권이 인정되고 관할청의 감독ㆍ통제가 이루어지므로 피해의 최소성 원칙에도 어긋나지 아니하며, 범국가적 차원의 사업으로서 빠른 시간 내에 개발이 진행될 필요성이 있는 도시환경정비사업의 신속한 진행을 가능하게 하여 토지의 효율적 이용과 도시기능의 조속한 회복이라는 공익을 실현하는 중요한 역할을 수행하는데 비해 사업시행에 동의하지 않는 토지등소유자에 대하여 손실보상 등의 구제방안을 마련하고 있어 법익균형성 원칙에 위반되지 아니하므로 과잉금지원칙을 위반하여 사업시행에 동의하지 않는 토지등소유자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없"으며, "도시환경정비사업은 도시정비법상의 다른 정비사업과 그 목적과 취지가 상이하고 사업이 비교적 소규모로 진행된다는 특수성이 있으므로 다른 정비사업과 달리 토지등소유자 시행방식을 인정한 것이 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없고, 조합시행방식의 경우와 마찬가지 정도의 사업절차 참여가 보장된다는 점에 비추어 토지등소유자 시행방식이 조합시행방식에 비해 불합리하게 토지등소유자를 차별한다고 볼 수 없다"고 판시하였습니다. 
 
한편 사업시행인가에 필요한 동의 요건을 자치규약에서 정하도록 한 부분에 관하여 헌법재판소는 "토지등소유자가 도시환경정비사업을 시행하는 경우 사업시행인가 신청시 필요한 토지등소유자의 동의는 개발사업의 주체 및 정비구역 내 토지등소유자를 상대로 수용권을 행사하고 각종 행정처분을 발할 수 있는 행정주체로서의 지위를 가지는 사업시행자를 지정하는 문제로서 그 동의요건을 정하는 것은 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항이므로 국회가 스스로 행하여야 하는 사항에 속하는 것임에도 불구하고 사업시행인가 신청에 필요한 동의정족수를 토지등소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약에 정하도록 한 것은 법률유보원칙에 위반된다"고 판시하였습니다. 
 
 
2. 결정의 의의 
 
위헌 결정이 내려진 구 도시정비법 조항은 현재 개정되었으므로 위 결정이 현재 진행 중인 도시환경정비사업에 결정적인 영향을 미치지는 않을 것입니다. 하지만 위 결정은 도시환경정비사업, 그 중에서도 토지등소유자가 시행하는 도시환경정비사업을 둘러싼 분쟁에 관한 유효한 지침이 될 수 있다고 생각합니다. 
 
토지등소유자 방식의 도시환경정비사업은 헌법재판소가 판시한 것처럼 "소수의 대토지 소유자와 몇몇의 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행"되는 사업입니다. 연혁적으로 구 도시재개발법(도시정비법이 제정되면서 폐지되었습니다)에서 정하고 있던 도심재개발사업이 모태입니다. 그런데 과거 도시재개발법, 주택건설촉진법 등에 나뉘어 규정되어 있던 정비사업이 2003년 7월 1일부터 시행된 도시정비법으로 통합되면서 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업은 종전과는 다른 목적에 전용되기 시작합니다. 앞에서 말씀드린 것처럼 도시정비법은 조합을 원칙적인 사업시행자로 상정하고 있습니다. 따라서 대부분의 조항들이 조합이 시행하는 것을 전제로 규정되어 있습니다. 도시정비법을 제정하면서 도입된 대표적인 규제가 시공자 선정시기인데 '조합'이 시공자를 선정하는 시기를 규정하고 처벌할 뿐입니다. 이에 시공자 선정시기에 관한 규정을 회피하기 위하여 수 백명의 토지등소유자가 존재하여 조합 방식으로 사업을 추진하는 것이 타당한데도 토지등소유자 방식으로 사업을 진행하는 사례가 많았습니다. 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업에 대하여는 2009년 2월 6일 개정 때 시공자 선정시기 규제 조항이 들어갑니다. 도시정비법 시행 후 거의 6년 가까운 시기 동안 전혀 규제가 없었던 것입니다. 
 
사업을 시행할 수 있는 동의율과 관련하여서도 문제가 있습니다. 도시환경정비사업을 조합 방식으로 시행하려면 우선 조합설립인가를 받아야 하는데 동의요건은 "토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의"가 필요합니다. 반면 토지등소유자 방식으로 시행하면 조합설립인가가 필요 없으므로 사업시행인가만 얻으면 되는데 이 때는 "토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의"만 있으면 됩니다. 따라서 사업주체로서는 사업시행이 용이한 토지등소유자 방식을 조합 방식보다 선호할 수 있는 유인이 마련되어 있는 것입니다. 아울러 대토지소유자가 다른 사업에 비하여 역차별 받을 수 있는 결과가 초래되기도 합니다. 3~400명이 넘는 토지등소유자가 존재하는데도 조합설립을 하지 않고 토지등소유자 방식의 사업을 추진하는 것은 넌센스라고 하지 않을 수 없습니다. 소수의 토지등소유자가 사업을 시행하는 것을 전제로 사업이 신속하게 진행될 수 있도록 제도를 마련한 것이면 그 취지에 부합되게 제도가 운용되어야 합니다. 주택조합의 조합원 최소 인원을 20명 이상으로 정하고 있는 것 등을 고려할 때(주택법 시행령 제37조 제3항), 토지등소유자가 20명 이상이면 다수 이해관계인의 조정에 용이한 조합 방식으로 사업을 시행하도록 강제하는 방식의 개정을 고려할 필요가 있다고 생각합니다. 이처럼 토지등소유자 방식의 도시환경정비사업에는 입법적 공백을 이용한 탈법의 소지가 있어 관할 행정청에서도 상이한 유권해석을 하는 사례가 많습니다. 사업시행에 관하여 관할 행정청의 입장을 사전에 확인하는 등 전문적인 법률검토가 필요하다고 하겠습니다.

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