법무법인[유] 지평 || 중국의 정책과 법령의 관계

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중국의 정책과 법령의 관계

2010.10.15

1. 서론 
 
가. 중국 법령의 체계 
 
중국의 법령, 즉 법원으로는 다음과 같은 것이 있습니다. 헌법, 법률 (기본 법률과 기타 법률), 법규(행정법규와 지방성 법규), 규장(부문 규장과 지방정부 규장), 특별행정구(홍콩, 마카오)의 법규, 경제특구의 법규, 국제조약과 협정. 전국적인 효력을 가지는 것은 헌법, 법률, 행정법규, 부문규장이며, 나머지는 당해 지방이나 지역에만 효력을 미칩니다. 일반적으로 효력 순위는 헌법 - 기본 법률 - 기타 법률 - 행정법규 - 지방성 법규 및 규장의 순입니다. 제정 및 개정 주체는 기본 법률은 전국인민대표대회가, 기타 법률은 전국인민대표대회 상무위원회가, 행정법규는 국무원이, 부문 규장은 국무원 소속 각부나 위원회가 됩니다. 지방성 법규나 지방정부 규장은 당해 구역의 상황에 따라 제/개정 주체가 조금씩 달라집니다. 
 
나. 중국 법령의 특징 
 
중국 법령의 경우 그 특징은 우선 헌법과 기본 법률, 그리고 지방성 법규 중 지방 인민대표대회가 제/개정하는 일부 법규를 제외하면 우리나라의 행정부에 해당하는 국무원, 각 부처 등이 제/개정하는 법규가 상당히 많다는 점입니다. 
 
두 번째로는 법률 등의 경우에는 추상적 규정이 상당히 많아 실제 그 집행에는 행정부가 제/개정하는 행정법규 등의 내용이 더 중요하다는 점도 특징으로 들 수 있습니다. 한편, 행정법규가 불명확한 경우도 있는데 이러한 경우 통상 관련 부처에서는 (통상 공포되지 않는) 내부적 해석 지침이나 Guideline을 제정하여 그에 따라 업무처리를 하고 있습니다. 결국 법률만 보면 좀 허술해 보이는 중국의 법규는 행정법규 및 내부 지침 등을 통하여 상당히 촘촘한 규율을 통일적으로 하고 있는 셈입니다. 
 
세 번째로는 입법법(행정절차법)과는 달리 법령을 제/개정함에 있어 공론의 수렴절차를 거치지 않는 경우가 많다는 점도 특징의 하나로 들 수 있습니다.이러한 특징에 비추어 보면 법령의 제/개정에 있어 민주성은 떨어진다고 볼 수 있습니다. 그러나 특정 상황에 대응하는 입법절차가 상당히 신속해질 수 있다는 장점이 있습니다. 그리고 내부 지침 등을 통하여 공무원 개개인의 재량이 아닌 통일적 기준에 의하여 업무처리가 이루어진다는 특징이 있습니다. 다만, 어떤 경우에는 가끔 관련 법령이 반포되었으나 내부 지침이 아직 정해지지 않았다는 이유로 업무처리가 늦어지는 경우도 있기는 합니다. 
 
필자가 여기서 강조하고 싶은 점은 중국 법령의 경우 생각보다 자의적 해석이 이루어지는 경우는 그다지 많지 않고, 정책의 변화가 필요하다고 생각되는 경우 그 정책 변화를 뒷받침하는 법령의 입법작업이 상당히 신속하게 이루어진다는 점입니다. 
 
2. 사례: 2008년 내수확대를 통한 경제성장을 위한 10대 조치와 지원 입법 
 
2008년 세계적인 금융위기를 맞아 중국 정부는 그 위기 극복책으로 내수확대를 통한 경제성장을 위한 10대 조치를 발표하였습니다. 즉, 2008년 11월 5일 중국 국무원 원자바오 총리는 국무원 상무회의를 개최하고 내수확대를 통한 경제의 안정적이고 빠른 성장을 촉진하기 위한 조치를 논의하여 이를 발표하였습니다. 동 회의에서 원 총리는 2008년 이래 국제금융시장이 급격하게 변화하고 세계 경제 성장은 현저하게 감소되었으며 국제 경제 환경 중 불안 요소가 증가되어 중국에 대한 영향이 점차 나타나기 시작하였다고 밝혔습니다. 이에 따라 국내경제 운용에서 새로운 상황 및 문제-경제성장의 둔화, 기업의 이윤과 재정수입의 증가 속도 감소, 자본시장의 침체-가 발생하였다고 강조하였습니다. 이에 중국정부는 융통성 있고 신중하게 거시적 경제정책을 채택하고 적극적인 재정정책과 완화된 통화정책을 시행하며 국내수요를 확대하는 강력한 조치를 취함으로써 민생공정, 인프라건설, 생태환경 건설과 수입이 낮은 국민들의 수입수준을 제고하는 등 경제의 안정적이고 빠른 성장을 촉진하기 위해 10대 조치를 발표하였습니다. 
 
10대 조치의 내용은 (1) 보장(保障)성 아파트의 건설 촉진 (2) 농촌민생공정과 농촌인프라건설 확대 (3) 철도, 도로, 공항 등 SOC 사업 추진 (4) 의료/위생, 교육, 문화 등 사회사업의 발전 촉진 (5) 탄소배출량 감소와 생태환경건설공사 추진 (6) 자주적인 혁신과 산업구조조정 추진 (7) 재해복구 사업 추진 (8) 국민들의 수입 제고, 특히 농민 등 저소득층 국민들의 수입 제고 (9) 증치세(부가가치세) 개혁 전면 시행 (10) 신용확대를 통한 경제성장 지원 강화로 구성되어 있습니다. 이를 위하여 4조 위안이라는 막대한 자금을 투여하기로 하였습니다. 
 
이러한 10대 조치를 뒷받침하기 위한 구체적 입법 조치들의 예로는 다음과 같은 것을 들 수 있습니다. 
 
- (5)와 관련하여 국무원 판공청은 "2009년 에너지 절약 및 탄소배출 감축 업무 촉진을 위한 통지"를 2009년 7월 19일 자로 공포하고 동일자로 시행함. 
- (6)과 관련하여 국무원 판공청은 "발전개혁위원회 등 정부 부처의 자주적 혁신 성과의 산업화 촉진 정책의 전달에 관한 약간의 정책적 통지"를 2008년 12월 15일에 공포하고 동일자로 시행함. 
- (9)와 관련하여 재정부는 "국가세무총국의 전국적 증치세 개혁을 시행하는 문제에 관한 통지"를 2008년 12월 19일자로 공포하고 2009년 1월 1일자로 시행함. 
- (10)과 관련해서 중국 은행감독위원회는 "현행 일부 신용대출 감독관리 정책 조정을 통한 안정적 경제발전을 촉진하는데 관한 통지"를 2009년 1월 10일자로 공포하고 동일자로 시행함. 
 
2008년 11월 5일 중국 국무원 상무회의를 개최하고 필요한 입법조치를 빠르면 한달 열흘 내에, 늦으면 8개월 가량 후에 시행하였다. 물론 입법조치가 필요없는 사항은 바로 시행하였습니다. 4조 위안이라는 막대한 자금이 투입되는 정책 수행을 위한 저 무시무시한 입법 속도가 보이십니까? 증치세(부가가치세) 같은 중요한 세제의 개혁을 위한 조치도 한달 보름 안에 시행되었습니다! 
 
3. 결론 
 
필자가 중국 관련 업무를 하면서 가장 답답해 하는 사항은 중국에 대한 편견입니다. 대표적인 편견 - "만만디", "꽌시", "샹요유쩡처, 샤요유뚜이처"(上有政策, 下有對策; 위에 정책이 있으면 밑엔 대책이 있다) 
 
더 이상 중국은 "세월아, 네월아"의 나라가 아닙니다. 필요한 일이 있으면 속도전의 나라입니다. 
 
더 이상 중국은 인치(人治)의 나라가 아닙니다. 법치(法治)의 나라입니다. 민주적인 의미가 아니라 효율성을 추구하는 법만능주의에 가깝긴 합니다만.. 
 
더 이상 중국은 빠져 나갈 구멍이 많은 그런 허술한 나라가 아닙니다. 정책이 만들어지고 공포되는 관련 입법조치가 취해지며, 이에 따라 내부 지침들이 뒷받침되어 적어도 각 지방단위에서는 통일적인 규율이 이루어 집니다. 
 
중국은 행정, 입법 양자를 모두 최대한 효율적으로 동원하여 필요한 국가정책을 관철해 가는 나라입니다. 행정부에서 필요한 정책을 발표하면 같은 행정부에서 필요한 입법 조치를 취하고 있습니다. 중국에서 또는 중국과 관련한 사업을 하려면 정책 방향을 살피고 그에 따른 입법 조치가 어떻게 되는지를 항상 예민하게 감지하여야 합니다. 
 
법무법인 지평지성 명한석 변호사

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