[대상판결: 대법원 2023. 5. 18. 선고 2022두68565 판결]
「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」(이하 '광역교통법')은 '광역교통시설 부담금 제도'에 관하여 규정하고 있습니다(광역교통법 제11조 내지 제11조의7). '광역교통시설 부담금 제도'는 대도시권 내의 각종 개발사업 등으로 인해 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시켜 대도시권의 교통문제를 해결하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하는 제도입니다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결). 이러한 제도에 따라 부과ㆍ징수하는 '광역교통시설 부담금'은 광역교통시설의 개선이라는 특정한 공익적 과제의 필요에 충당하기 위하여 교통에 부담을 유발하는 사업을 하는 일부 사람들에게만 강제적으로 부과ㆍ징수하는 부담금에 해당합니다(헌법재판소 2018. 12. 27. 선고 2017헌바215 결정).
광역교통법 제11조 제1항은 광역교통시설 부담금을 부과하는 사업들을 열거하고 있는데, 본 판결의 사안에서는 '① 「주택법」에 따른 주택건설사업, ② 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재건축사업 및 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 재개발사업, ③ 건축법 제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일 건축물로 건축하는 사업'의 부담금 산정 방식이 문제되었습니다(이하 ①, ② 사업을 '주택건설사업', ③ 사업을 '주상복합건축물 건축사업'). 주택건설사업의 부담금과 주상복합건축물 건축사업의 각 부담금 산정 방식은 아래와 같습니다(광역교통법 제11조의3 제1항). 아래 계산식을 보면 알 수 있듯이, 건축연면적이 커지면 부담금의 액수도 커집니다.
광역교통법 제11조의3 제5항은 위 계산식에 따른 개발면적, 용적률, 건축연면적, 공제액 등에 대한 기준을 대통령령에 위임하였습니다. 그 위임에 따라 광역교통법 시행령 제16조의2 제6항은 '주택건설사업'의 부담금을 산정할 때 건축연면적에서 지하층(주거용인 경우를 제외)과 건축물 안의 주차장, 주택법 제2조의 부대시설과 복리시설 중 일부에 해당하는 연면적의 합계 등을 제외하도록 규정하고 있습니다. 그러나 '주상복합건축물 건축사업'의 건축연면적 산정에 대해서는 위와 같은 제외 규정을 두지 않았습니다.
광주광역시장(피고)은 위 계산식에 따라 원고(주상복합건축물 건축사업의 시행자)에게 부과할 광역교통시설 부담금을 산정하였습니다. 그러자 원고는 '주상복합건축물 건축사업에 대한 광역교통시설 부담금 산정 시에도 (주택건설사업과 마찬가지로) 건축연면적을 계산할 때 주차장, 부대ㆍ복리시설 및 주민공동시설 등의 연면적 합계를 전체 연면적의 합계에서 제외해야 한다'고 주장하였습니다. 즉, '주택건설사업에 관한 광역교통법 시행령 제16조의2 제6항을 주상복합건축물 건축사업에도 적용해야 한다'는 것입니다.
그러나 대법원은 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다. '부담금에 관한 법령을 해석함에 있어서는 그 부과요건이나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석해야 하고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않으며, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에 부합한다'는 기존의 법리를 근거로 들었습니다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결, 대법원 2022. 12. 29. 선고 2022다218585 판결 등 참조).
그런데 '부담금의 감면요건에 관한 해석'에 대한 위와 같은 법리가 치밀한 논증을 거친 것인지에 대해서는 의문이 있습니다. 위와 같은 법리는 '조세' 공평의 원칙에 관한 일련의 판례들에서 비롯된 것으로 보이는데, 일반국민으로부터 담세능력에 따라 징수되는 '조세'와는 달리 '부담금'은 특정 집단으로부터 징수됩니다. 이러한 차이점에도 불구하고 부담금의 감면요건 해석에도 조세의 감면요건 해석처럼 공평의 원칙이 적용되어야만 하는 이유가 무엇인지, 그 근거가 제시되어야 할 것으로 생각됩니다.
「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」(이하 '광역교통법')은 '광역교통시설 부담금 제도'에 관하여 규정하고 있습니다(광역교통법 제11조 내지 제11조의7). '광역교통시설 부담금 제도'는 대도시권 내의 각종 개발사업 등으로 인해 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시켜 대도시권의 교통문제를 해결하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하는 제도입니다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결). 이러한 제도에 따라 부과ㆍ징수하는 '광역교통시설 부담금'은 광역교통시설의 개선이라는 특정한 공익적 과제의 필요에 충당하기 위하여 교통에 부담을 유발하는 사업을 하는 일부 사람들에게만 강제적으로 부과ㆍ징수하는 부담금에 해당합니다(헌법재판소 2018. 12. 27. 선고 2017헌바215 결정).
광역교통법 제11조 제1항은 광역교통시설 부담금을 부과하는 사업들을 열거하고 있는데, 본 판결의 사안에서는 '① 「주택법」에 따른 주택건설사업, ② 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재건축사업 및 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 재개발사업, ③ 건축법 제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일 건축물로 건축하는 사업'의 부담금 산정 방식이 문제되었습니다(이하 ①, ② 사업을 '주택건설사업', ③ 사업을 '주상복합건축물 건축사업'). 주택건설사업의 부담금과 주상복합건축물 건축사업의 각 부담금 산정 방식은 아래와 같습니다(광역교통법 제11조의3 제1항). 아래 계산식을 보면 알 수 있듯이, 건축연면적이 커지면 부담금의 액수도 커집니다.
- 주택건설사업에 해당하는 부담금
= (1㎡당 표준건축비 X 부과율 X 건축연면적) - 공제액
- 주상복합건축물 건축사업에 해당하는 부담금
= [1㎡당 표준건축비 X 부과율 X 건축연면적(주택인 시설의 건축연면적의 합계)] – 공제액
광역교통법 제11조의3 제5항은 위 계산식에 따른 개발면적, 용적률, 건축연면적, 공제액 등에 대한 기준을 대통령령에 위임하였습니다. 그 위임에 따라 광역교통법 시행령 제16조의2 제6항은 '주택건설사업'의 부담금을 산정할 때 건축연면적에서 지하층(주거용인 경우를 제외)과 건축물 안의 주차장, 주택법 제2조의 부대시설과 복리시설 중 일부에 해당하는 연면적의 합계 등을 제외하도록 규정하고 있습니다. 그러나 '주상복합건축물 건축사업'의 건축연면적 산정에 대해서는 위와 같은 제외 규정을 두지 않았습니다.
광주광역시장(피고)은 위 계산식에 따라 원고(주상복합건축물 건축사업의 시행자)에게 부과할 광역교통시설 부담금을 산정하였습니다. 그러자 원고는 '주상복합건축물 건축사업에 대한 광역교통시설 부담금 산정 시에도 (주택건설사업과 마찬가지로) 건축연면적을 계산할 때 주차장, 부대ㆍ복리시설 및 주민공동시설 등의 연면적 합계를 전체 연면적의 합계에서 제외해야 한다'고 주장하였습니다. 즉, '주택건설사업에 관한 광역교통법 시행령 제16조의2 제6항을 주상복합건축물 건축사업에도 적용해야 한다'는 것입니다.
그러나 대법원은 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다. '부담금에 관한 법령을 해석함에 있어서는 그 부과요건이나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석해야 하고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않으며, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에 부합한다'는 기존의 법리를 근거로 들었습니다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결, 대법원 2022. 12. 29. 선고 2022다218585 판결 등 참조).
그런데 '부담금의 감면요건에 관한 해석'에 대한 위와 같은 법리가 치밀한 논증을 거친 것인지에 대해서는 의문이 있습니다. 위와 같은 법리는 '조세' 공평의 원칙에 관한 일련의 판례들에서 비롯된 것으로 보이는데, 일반국민으로부터 담세능력에 따라 징수되는 '조세'와는 달리 '부담금'은 특정 집단으로부터 징수됩니다. 이러한 차이점에도 불구하고 부담금의 감면요건 해석에도 조세의 감면요건 해석처럼 공평의 원칙이 적용되어야만 하는 이유가 무엇인지, 그 근거가 제시되어야 할 것으로 생각됩니다.
