[대상판결: 대법원 2023. 8. 18. 선고 2021두41495 판결]
고용보험법은 ‘고용노동부장관은 피보험자등의 고용안정ㆍ고용촉진 및 사업주의 인력 확보를 지원하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 상담 시설, 어린이집, 그 밖에 대통령령으로 정하는 고용촉진 시설을 설치ㆍ운영하는 자에게 필요한 지원을 할 수 있다’고 규정하고 있습니다(고용보험법 제26조).
고용보험법의 위임을 받아 고용보험법 시행령은 ‘고용노동부장관은 고용보험법 제26조에 따라 어린이집을 단독이나 공동으로 설치하려는 사업주나 사업주단체에 대하여 고용노동부장관이 정하는 바에 따라 그 설치비용을 융자하거나 일부 지원할 수 있다’고 규정하고 있습니다(고용노동법 시행령 제38조 제5항).
고용노동법 시행령의 위임을 받아 「직장어린이집 등 설치ㆍ운영 규정」(고용노동부 예규, 이하 ‘이 사건 규정’)은 국가가 직장어린이집 설치비용을 지원하고 관리하는 데 필요한 사항을 규정하고 있습니다. 특히 이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표 3]은 ‘직장어린이집 설치비 지원금을 받은 자가 지원받은 시설 또는 비품을 매매ㆍ양도ㆍ대여ㆍ폐원 및 담보로 제공한 경우에는 지원 결정의 전부 또는 일부를 취소하여야 하고, 이에 따라 지원금을 지급받은 자는 지원금을 반환하여야 한다’고 규정하고 있습니다.
한편, 고용보험법 제115조 및 같은 법 시행령 제145조 제2항은 ‘고용노동부장관은 근로복지공단에게 직장어린이집 설치비용의 지원 및 그 지원금의 관리ㆍ운용에 관한 권한을 위탁하여 그 업무를 수행’하도록 정하고 있습니다.
위와 같은 내용의 고용노동법령을 둘러싸고 다음과 같은 분쟁이 발생하였습니다.
원고 회사는 직장어린이집을 설치ㆍ운영하기로 하고 이 사건 규정 제26조 제2호, 제27조 등에 따라 시설설치비 지원금(시설건립비와 교재교구비)을 신청하였고, 피고 근로복지공단은 원고를 지원대상자로 결정하면서 ‘지원받아 설치한 시설을 매매ㆍ양도ㆍ대여ㆍ담보제공할 수 없으며 이는 지원결정 취소 사유가 된다’는 취지를 함께 통지하였습니다. 그런데 원고가 피고로부터 받은 지원금 등으로 건축하여 운영한 직장어린이집 건물이 강제경매절차에서 매각되었습니다. 그러자 피고는 원고에게 ‘이 사건 규정 제36조에 따라 시설설치비 지원결정을 취소하니 지원금을 반환하라’는 내용의 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였습니다.
이에 원고는 ‘이 사건 처분을 취소해달라’는 소를 제기하였습니다. 소송에서 주요 쟁점은 ‘지원결정 취소 및 지원금 반환에 관한 이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표3]이 고용보험법 제26조 및 같은 법 시행령 제38조 제5항의 위임의 한계를 준수하였는지’였습니다.
원심은 ‘고용보험법 제26조, 고용보험법 시행령 제38조 제5항이 지원금의 지원에 관한 사항만을 고용노동부장관에게 위임하고 있을 뿐, 지원금 지원 이후 사후적으로 감독하여 일정한 경우 지원결정을 취소하고 지원금을 반환받는 업무에 관한 사항까지는 위임한 것으로 볼 수 없다’고 보았습니다. 따라서 ‘이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표 3]이 무효이고, 이에 근거하여 한 이 사건 처분도 위법하여 무효이거나 취소되어야 한다’고 판단하였습니다.
그러나 대법원의 판단은 달랐습니다. 대법원은 ‘이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표 3]은 고용보험법 제26조 및 같은 법 시행령 제38조 제5항의 위임범위 내에 있다’고 판단하면서 원심판결을 파기ㆍ환송하였습니다(이하 ‘대상판결’). 대상판결의 주요 논거를 정리하면 아래와 같습니다.
고용보험법은 ‘고용노동부장관은 피보험자등의 고용안정ㆍ고용촉진 및 사업주의 인력 확보를 지원하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 상담 시설, 어린이집, 그 밖에 대통령령으로 정하는 고용촉진 시설을 설치ㆍ운영하는 자에게 필요한 지원을 할 수 있다’고 규정하고 있습니다(고용보험법 제26조).
고용보험법의 위임을 받아 고용보험법 시행령은 ‘고용노동부장관은 고용보험법 제26조에 따라 어린이집을 단독이나 공동으로 설치하려는 사업주나 사업주단체에 대하여 고용노동부장관이 정하는 바에 따라 그 설치비용을 융자하거나 일부 지원할 수 있다’고 규정하고 있습니다(고용노동법 시행령 제38조 제5항).
고용노동법 시행령의 위임을 받아 「직장어린이집 등 설치ㆍ운영 규정」(고용노동부 예규, 이하 ‘이 사건 규정’)은 국가가 직장어린이집 설치비용을 지원하고 관리하는 데 필요한 사항을 규정하고 있습니다. 특히 이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표 3]은 ‘직장어린이집 설치비 지원금을 받은 자가 지원받은 시설 또는 비품을 매매ㆍ양도ㆍ대여ㆍ폐원 및 담보로 제공한 경우에는 지원 결정의 전부 또는 일부를 취소하여야 하고, 이에 따라 지원금을 지급받은 자는 지원금을 반환하여야 한다’고 규정하고 있습니다.
한편, 고용보험법 제115조 및 같은 법 시행령 제145조 제2항은 ‘고용노동부장관은 근로복지공단에게 직장어린이집 설치비용의 지원 및 그 지원금의 관리ㆍ운용에 관한 권한을 위탁하여 그 업무를 수행’하도록 정하고 있습니다.
위와 같은 내용의 고용노동법령을 둘러싸고 다음과 같은 분쟁이 발생하였습니다.
원고 회사는 직장어린이집을 설치ㆍ운영하기로 하고 이 사건 규정 제26조 제2호, 제27조 등에 따라 시설설치비 지원금(시설건립비와 교재교구비)을 신청하였고, 피고 근로복지공단은 원고를 지원대상자로 결정하면서 ‘지원받아 설치한 시설을 매매ㆍ양도ㆍ대여ㆍ담보제공할 수 없으며 이는 지원결정 취소 사유가 된다’는 취지를 함께 통지하였습니다. 그런데 원고가 피고로부터 받은 지원금 등으로 건축하여 운영한 직장어린이집 건물이 강제경매절차에서 매각되었습니다. 그러자 피고는 원고에게 ‘이 사건 규정 제36조에 따라 시설설치비 지원결정을 취소하니 지원금을 반환하라’는 내용의 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였습니다.
이에 원고는 ‘이 사건 처분을 취소해달라’는 소를 제기하였습니다. 소송에서 주요 쟁점은 ‘지원결정 취소 및 지원금 반환에 관한 이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표3]이 고용보험법 제26조 및 같은 법 시행령 제38조 제5항의 위임의 한계를 준수하였는지’였습니다.
원심은 ‘고용보험법 제26조, 고용보험법 시행령 제38조 제5항이 지원금의 지원에 관한 사항만을 고용노동부장관에게 위임하고 있을 뿐, 지원금 지원 이후 사후적으로 감독하여 일정한 경우 지원결정을 취소하고 지원금을 반환받는 업무에 관한 사항까지는 위임한 것으로 볼 수 없다’고 보았습니다. 따라서 ‘이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표 3]이 무효이고, 이에 근거하여 한 이 사건 처분도 위법하여 무효이거나 취소되어야 한다’고 판단하였습니다.
그러나 대법원의 판단은 달랐습니다. 대법원은 ‘이 사건 규정 제36조 제1항 제3호 및 [별표 3]은 고용보험법 제26조 및 같은 법 시행령 제38조 제5항의 위임범위 내에 있다’고 판단하면서 원심판결을 파기ㆍ환송하였습니다(이하 ‘대상판결’). 대상판결의 주요 논거를 정리하면 아래와 같습니다.
첫째, 보조금 교부는 수익적 행정행위로서 교부대상의 선정과 취소, 그 기준과 범위 등에 관하여 교부기관에 상당히 폭넓은 재량이 부여되어 있다.
둘째, 지원 결정 취소 및 지원금 반환과 관련한 사항을 위임 범위에 포함되는 것으로 보는 것이 고용보험법 제26조 및 같은 법 시행령 제38조 제5항의 문언의 통상적인 의미에서 벗어났다고 단정하기 어렵다.
셋째, 고용보험법 및 같은 법 시행령이 ▲ 고용보험기금을 지출할 수 있는 경우를 제한적으로 정하고 있고, ▲ ‘직장어린이집 설치비용의 지원 및 지원금의 관리ㆍ운용에 관한 권한’을 피고에게 위탁하고 있으므로, 설치비용을 지원받은 직장어린이집의 관리를 위해 사후적으로 감독하여 일정한 경우 지원결정을 취소하고 그 지원금을 반환받는 업무도 위임범위에 포함된다고 보는 것이 위임의 취지에 부합한다.
넷째, 국고보조금에 관한 일반법인 「보조금 관리에 관한 법률」(이하 ‘보조금법’)은 그 입법목적으로 ‘교부신청, 교부결정 및 사용 등’에 관한 기본적인 사항의 규정을 들고 있는데(제1조), 보조금법의 내용 중에는 ‘보조사업의 수행 및 반환’에 관한 것도 포함되어 있으므로, ‘교부신청, 교부결정 및 사용 등’에는 ‘보조사업의 수행 및 반환’에 관한 사항이 포함된다고 볼 수 있다. 고용보험법령을 해석할 때에도 보조금법과 달리 볼 필요가 없다.
둘째, 지원 결정 취소 및 지원금 반환과 관련한 사항을 위임 범위에 포함되는 것으로 보는 것이 고용보험법 제26조 및 같은 법 시행령 제38조 제5항의 문언의 통상적인 의미에서 벗어났다고 단정하기 어렵다.
셋째, 고용보험법 및 같은 법 시행령이 ▲ 고용보험기금을 지출할 수 있는 경우를 제한적으로 정하고 있고, ▲ ‘직장어린이집 설치비용의 지원 및 지원금의 관리ㆍ운용에 관한 권한’을 피고에게 위탁하고 있으므로, 설치비용을 지원받은 직장어린이집의 관리를 위해 사후적으로 감독하여 일정한 경우 지원결정을 취소하고 그 지원금을 반환받는 업무도 위임범위에 포함된다고 보는 것이 위임의 취지에 부합한다.
넷째, 국고보조금에 관한 일반법인 「보조금 관리에 관한 법률」(이하 ‘보조금법’)은 그 입법목적으로 ‘교부신청, 교부결정 및 사용 등’에 관한 기본적인 사항의 규정을 들고 있는데(제1조), 보조금법의 내용 중에는 ‘보조사업의 수행 및 반환’에 관한 것도 포함되어 있으므로, ‘교부신청, 교부결정 및 사용 등’에는 ‘보조사업의 수행 및 반환’에 관한 사항이 포함된다고 볼 수 있다. 고용보험법령을 해석할 때에도 보조금법과 달리 볼 필요가 없다.
위와 같은 개별적인 논거를 뒷받침하는 법리로 대법원은 아래와 같은 법리를 원용하였습니다
“특정 사안과 관련하여 법령에서 위임을 한 경우 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려하여야 한다.”
위 법리는 대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결이 설시한 이래 여러 대법원 판결례에서 원용되고 있습니다. 주로 하위법령이 대통령령, 조례, 고시인 사례에서 원용되었는데, 대상판결은 고용노동부 예규에도 위 법리를 적용하였다는 점에서 의미가 있습니다.
