JIPYONG 법무법인[유] 지평

[요약] 정부의 ‘중장기 온실가스 배출량 감축목표’를 ‘2030년까지 2018년 대비 35% 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율’로 규정한 「기후위기 대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장 기본법」 제8조 제1항 중 ‘2031년부터 2049년까지의 감축목표를 전혀 설정하지 않은 부분’이 과소보호금지원칙 및 법률유보원칙을 위반하여 청구인들의 환경권을 침해한다고 판단한 사례


1. 대상판결의 개요

[2020헌마389] 청구인들은 2001. 2. 15.생부터 2006. 11. 6.생까지의 사람들로서 청소년 기후환경단체인 ‘청소년기후행동’의 회원들입니다.

청구인들은 ① 정부의 ‘중장기 온실가스 배출량 감축목표’를 ‘2030년까지 2018년 대비 35% 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율’로 규정한 「기후위기 대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장 기본법」(이하 ‘탄소중립기본법’) 제8조 제1항과 ② 위 조항의 ‘대통령령으로 정하는 비율’을 40%로 규정한 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항이 국가의 기본권 보호의무를 위반하여 청구인들의 기본권을 침해하고, 청구인들을 차별 취급한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였습니다.

[2021헌마1264] 청구인들은 탄소중립기본법 제8조 제1항이 파리협정 등의 국제사회에서 합의된 기준에 따라 기후재난으로부터 청구인들의 생명과 안전을 보호하는 데 불충분한 목표를 정하여 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였습니다.

[2022헌마854] 청구인들은 심판청구 당시 출생하지 않은 태아 및 2012. 1. 14.생부터 2022. 3. 25.생까지의 사람들입니다.  이 중 태아였던 청구인은 2022. 10. 6. 출생하여 당사자표시를 정정하였습니다.
청구인들은 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항이 위 2021헌마1264 사건과 같은 이유로 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였습니다.

[2023헌마846] 정부는 탄소중립기본법 제10조에 따라 「제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획」(이하 ‘이 사건 기본계획’)을 수립ㆍ확정하였습니다.

위 기본계획 중 ‘Ⅴ. 중장기 감축목표’ 가운데 ‘나. 부문별 감축목표’에서는 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 정한 바에 따라 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 40% 감축한 후의 배출량을, 총배출량에서 흡수ㆍ제거량을 제외한 순배출량을 기준으로 하여 436.6백만 톤으로 정하고, 전환ㆍ산업ㆍ건물ㆍ수송ㆍ농축수산ㆍ폐기물ㆍ수소ㆍ탈루 등의 ‘배출 부문’과 흡수원ㆍCCUS(Carbon Capture and Utilization and Storage, 탄소포집ㆍ이용ㆍ저장), 국제감축 등의 ‘흡수 및 제거 부문’으로 구분된 2030년의 부문별 배출량 및 흡수량 목표를 정하였습니다.

위 기본계획 중 ‘Ⅴ. 중장기 감축목표’ 가운데 ‘다. 연도별 감축목표’에서는 기준연도인 2018년의 합계 순배출량과 부문별 배출량, 그리고 2023년부터 2030년까지의 매년 합계 순배출량 목표와 부문별 배출량 및 흡수량 목표를 정하였습니다.

위 기본계획 중 ‘Ⅶ. 재정계획 및 기대효과’ 가운데 ‘1. 재정투자 계획’ 부분에서는 탄소중립ㆍ녹색성장 지원을 위하여 2023년부터 2027년까지 총 89.9조 원 이상의 재정투자 계획을 정하였습니다.

청구인들은 위 기본계획이 파리협정 등의 국제사회에서 합의된 기준에 따라 기후재난으로부터 청구인들의 생명과 안전을 보호하는 데 불충분한 목표를 정하여 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였습니다.


2. 심판대상조항 및 심판대상계획

가. 심판대상조항

나. 이유

1) 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항

헌법재판소는 탄소중립기본법 제8조 제1항 중 ‘2031년부터 2049년까지의 감축목표를 전혀 설정하지 않은 부분’이 과소보호금지원칙 및 법률유보원칙을 위반하여 청구인들의 환경권을 침해한다고 판단하였으나, 나머지 부분은 합헌으로 판단하였습니다.  판단 이유는 다음과 같습니다.

[환경권의 보호범위] 기후변화는 생활의 기반이 되는 제반 환경을 훼손하고 생명ㆍ신체의 안전 등을 위협할 수 있다.  국가의 기후위기에 대한 대응의무는 기후변화의 원인을 줄여 이를 완화하거나 그 결과에 적응하는 조치로서 국가와 국민이 ‘환경보전’을 위해 노력할 의무에 포함된다.  (청구인들은 심판대상조항 및 심판대상계획이 현재세대의 온실가스 감축 부담을 미래세대에게 과도하게 전가함으로써 미래세대의 자유를 비례원칙에 위반하여 침해하고 평등권도 침해한다고 주장하나 이는 결국 국가가 환경보전을 위해 노력할 의무를 위반하였다는 취지이므로, 환경권 침해 여부의 문제에 포함하여 판단한다.)

[심사기준①: 과소보호금지원칙] 국가의 환경권 보호의무 위반 여부는 국가가 국민의 환경권 보호를 위해 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 판단하며,  개별 사례에서는 기본권 침해가 예상되어 보호가 필요한 ‘위험상황’에 대응하는 ‘보호조치’의 내용이 위험상황의 성격에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 가지고 있는지 여부에 따라 판단한다.  그 판단이 전문적ㆍ기술적 영역에 있거나 국제적 성격을 가지는 경우, 그 위험상황의 성격 등은 ‘과학적 사실’과 ‘국제적 기준’에 근거하여 객관적으로 검토되어야 한다.  이 사건의 경우, 온실가스 감축의 구체적 목표치가 전 지구적 감축 노력의 관점에서 한국이 기여해야 할 몫에 부합하는지, 감축목표 설정의 체계가 기후변화의 영향과 온실가스 배출 제한의 측면에서 미래세대에 과중한 부담을 이전하지 않을 뿐 아니라 온실가스 감축을 실효적으로 담보할 수 있는 방식으로 제도화되어 있는지 등을 과학적 사실과 국제적 기준을 고려하여 판단하여야 한다.

[심사기준②: 법률유보ㆍ의회유보원칙] 국가의 환경권 보호의무 이행을 위한 보호조치의 구체적 내용과 수준을 법률에 어느 정도 규정해야 하는지는 온실가스 감축목표의 설정방식이 기후위기에 대한 보호조치로서 갖추어야 할 성격을 고려하여 판단하여야 한다.

[2030년까지의 감축목표 부분: 과소보호금지원칙 위반 X] 입법자 혹은 그로부터 위임을 받은 집행자가 여러 요소를 종합적으로 고려하여 정한 ‘특정 연도’의 감축목표 비율을 정한 ‘구체적 수치’에 대해 헌법재판소가 입법자 혹은 집행자의 권한과 책임을 전제하는 과소보호금지원칙을 적용하면서, 특정 추정 방식과 평가 요소를 채택하여 그 결과에 부합하지 않는다는 이유로 전 지구적 온실가스 감축 노력에 기여해야 할 한국의 몫에 부합하지 않는다고 단정하여 판단하기는 어렵다.

탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 정부의 ‘중장기 온실가스 배출량 감축목표’로서 ‘2030년까지 2018년 대비 40% 감축’이라는 수치는 배출량이 정점에 도달한 2018년부터 2050년 탄소중립 목표 시점까지 점진적ㆍ지속적 감축을 전제로 한 중간 목표에 해당하고, 그 비율의 구체적 수치 설정은 여러 감축 수단의 개별 특성과 그 조합 등 다양한 고려 요소와 변수가 영향을 미침.  따라서 그 수치만으로 미래세대에 과중한 부담을 이전하는 것으로 단정하기 어렵다.

[2030년까지의 감축목표 부분 / 법률유보ㆍ의회유보원칙 위반 X] 탄소중립기본법 제8조 제1항이 2030년까지의 감축목표에 대해 2018년 대비 감축비율의 하한만 법률에서 정하면서 감축비율의 구체적 수치는 대통령령에 위임하고, 감축경로는 정부가 설정하는 부문별ㆍ연도별 감축목표에 따르도록 정한 것은, 감축목표와 감축경로의 설정이 과학적ㆍ전문적 영역에 속하고, 여러 사회ㆍ경제정책, 외교적 상황 등을 고려해야 하는 점을 고려한 것이므로, 법률유보원칙을 위반한 것으로 볼 수 없다.

[2031년부터 2049년까지의 감축목표 부분: 과소보호금지원칙 위반 O] 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 감축목표 비율만 정하고 2031년부터 2049년까지 19년 간의 감축목표에 대하여는 어떤 형태의 정량적 기준도 제시하고 있지 않다.  2050년 탄소중립 목표 시점까지 점진적ㆍ지속적 감축을 실효적으로 담보할 수 있는 장치도 없다.  이는 미래세대에 과중한 부담을 이전하는 방식으로 감축목표를 규율한 것이므로, ‘기후위기’라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였다.  구체적 감축목표를 설정할 때 단기적일 수도 있는 정부의 상황 인식에만 의존하는 구조로는 온실가스 감축 정책의 적극성 및 일관성을 담보하기 어렵다.

[2031년부터 2049년까지의 감축목표 부분 / 법률유보ㆍ의회유보원칙 위반 O] 온실가스 감축목표를 설정하고 그에 따른 감축경로를 계획하는 것은 국민의 기본권을 광범위하고 지속적으로 제한한다.  ‘기후위기’의 특성상 미래세대의 부담을 가중하지 않기 위해서는 가장 의욕적으로 감축목표를 정하고 계속 진전시켜야 하나, 구체적 감축수단에 대해서는 매우 다양한 이해관계가 대립할 수 있다.  중장기적 온실가스 감축목표와 감축경로를 계획하는 것은 매우 높은 수준의 사회적 합의를 필요로 한다.  따라서 2031년 이후의 기간에 대해서도 감축목표와 감축경로에 관한 대강의 내용은 ‘법률’에 직접 규정되어야 한다.

정기적 선거를 통해 구성되는 입법자의 경우 장기적 대응책을 필요로 하는 기후위기와 같은 문제에 적절하게 대응하지 못할 구조적 위험이 있다.  특히 미래세대는 기후위기의 영향에 더 크게 노출될 것임에도 현재의 민주적 정치과정에 참여하는 것이 제약되어 있다.  따라서 중장기적 온실가스 감축계획에 대하여는 입법자에게 더욱 구체적으로 입법할 책임과 의무가 있다.

[감축목표 미달성 시의 규율: 과소보호금지원칙 및 법률유보ㆍ의회유보원칙 위반 X] 탄소중립기본법 제8조 제1항에 따라 설정된 온실가스 감축목표의 설정과 이행은 파리협정 체제상의 전 지구적 이행점검.  투명성 보고서 제출ㆍ점검 등의 투명성 체계를 통해 지속적으로 점검된다.  연도별 감축목표의 경우 매년 탄소중립녹색성장위원회 중심의 이행현황 점검 등을 통해 미달성 부분에 대한 감축 계획이 해당 부문의 업무를 관장하는 행정기관에 의해 작성되며, 정책에도 반영된다.  매년 정량적 감축목표가 달성되지 않은 경우 이후의 감축목표에 미달성 부분을 추가하는 규율이 법률에 명시되어 있지 않다는 이유만으로 탄소중립기본법 제8조 제1항의 온실가스 감축목표 설정방식이 온실가스 감축을 실효적으로 담보할 수 있도록 설계되지 않은 것으로 보기는 어렵다.


2) 이 사건 기본계획 중 부문별ㆍ연도별 감축목표

재판관 5인의 위헌확인의견이 재판관 4인의 기각의견보다 우세하였으나, 위헌결정을 위한 정족수(6인)에 미달하여 합헌으로 판단되었습니다.

■ 재판관 4인(이종석ㆍ이은애ㆍ이영진ㆍ김형두)의 기각의견

4인의 재판관은 이 사건 기본계획 중 부문별ㆍ연도별 감축목표가 과소보호금지원칙 및 법률유보원칙을 위반하여 청구인들의 환경권을 침해한다고 볼 수 없다고 판단하였습니다.  판단 이유는 다음과 같습니다.

[감축경로ㆍ감축수단 / 과소보호금지원칙 위반 X] 구체적 부문별ㆍ연도별 감축목표로 구성되는 감축경로의 형태는 각 부문별 이용 가능한 감축수단의 특성, 기술적ㆍ경제적 여건, 개별 감축수단과 부문 간의 상호관계 등을 종합적으로 고려하여 결정된다.  따라서 그 선택과 조정에 관한 정부의 권한과 책임으로 결정될 수밖에 없다.

부문별ㆍ연도별 감축목표의 경우, 정부의 권한 행사에 위법사유 혹은 명백한 재량 일탈을 발견할 수 없다.  탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 중장기 감축목표를 달성할 수 없도록 설계된 것으로 단정할 수도 없다.  따라서 ‘기후위기’라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것으로 보기 어렵다.

[배출량 목표치 산정 방식 / 과소보호금지원칙 및 법률유보ㆍ의회유보원칙 위반 X] 탄소중립기본법의 문언ㆍ체계ㆍ입법경위 등을 고려하면, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 ‘배출량’이 총배출량과 순배출량 중 어느 하나만을 의미하거나 순배출량을 의미하는 것이라고 해석할 수 없다.  따라서 순배출량을 의미하는 것이라는 전제 위에서 부문별ㆍ연도별 감축목표가 상위 법령에 위반된다고 할 수 없다.

탄소중립기본법이 이미 ‘2050년 탄소중립 목표’를 설정한 이상, ‘2030년까지 40% 감축목표’는 탄소중립으로 나아가는 중간 단계이고, 이후 수립될 행정계획을 종합하여 2050년까지 탄소중립을 달성할 가능성이 열려 있다.  부문별ㆍ연도별 감축목표가 탄소중립 달성 및 기후위기 해소를 명백히 지향하고 있는 이상, 설령 부문별ㆍ연도별 감축목표의 ‘배출량’을 ‘순배출량’으로 통일하여 해석하는 경우 40% 기준에 미치지 못하는 감축목표가 설정된다고 하더라도, 그 이유만으로 국가가 환경권 보호의무의 이행을 위해 필요한 최소한의 보호조치도 다 하지 않았다고 평가하기는 어렵다.


■ 재판관 5인(김기영ㆍ문형배ㆍ이미선ㆍ정정미ㆍ정형식)의 위헌확인의견

5인의 재판관은 이 사건 기본계획 중 부문별ㆍ연도별 감축목표는 국가 온실가스 배출량 목표치 산정방식의 관점에서 과소보호금지원칙 내지 법률우위원칙을 위반하여 청구인들의 환경권을 침해한다고 판단하였습니다.  판단 이유는 다음과 같습니다.

[감축경로ㆍ감축수단 / 과소보호금지원칙 위반 X] 위 재판관 4인의 기각의견과 같다.

[배출량 목표치 산정 방식 / 과소보호금지원칙 및 법률우위원칙 위반 O] 정부는 기준연도의 배출량은 ‘흡수량’을 반영하지 않은 ‘총배출량’으로, 목표연도의 배출량은 위 부분을 반영한 ‘순배출량’으로 다르게 산정하였다.

탄소중립기본법 제8조 제1항은 ‘국가 온실가스 배출량’이라는 동일한 용어를 2018년도와 2030년도에 대해 두 번 사용하면서 다른 설명은 붙이지 않았다.  따라서 문언에 따르면 양자의 ‘배출량’ 기준을 다르게 정할 수 없고, 감축비율을 정한 계산식의 측면에서도 입력값과 산출값의 기준이 다를 수 없다.

목표연도에 이르기까지 흡수량 감소가 예측되는 상황에서, 만약 흡수량을 기준연도에는 반영하지 않고 목표연도에만 반영하는 경우 실제로는 흡수량이 감소했음에도 흡수량이 증가하여 ‘국가 온실가스 배출량’이 감축된 것 같은 왜곡이 발생하게 됨.  이는 파리협정이 추구하는 ‘투명성’에 반할 뿐 아니라, 그만큼 다른 부문의 실질적 감축 노력을 강화하는 측면에서도 장애가 된다.

따라서 정부가 기준연도와 목표연도의 배출량 기준을 달리하여 배출량의 목표치를 산정한 것은, 기준연도와 목표연도에 대해 동일하게 ‘국가 온실가스 배출량’이라고 규정하고 양자 사이의 감축비율을 정량화한 탄소중립기본법 제8조 제1항의 체계를 정부가 자의적으로 변경한 것이고, 실질적으로 감축수준을 낮추어 중장기 감축목표의 제도적 실효성을 훼손한 것이다.

부문별ㆍ연도별 감축목표에서 설정한 2030년 국가 온실가스 배출량 목표치는, 기준연도와 목표연도의 배출량을 모두 ‘순배출량’으로 해석하는 경우 2018년 대비 36.4% 만큼, ‘총배출량’으로 해석하는 경우 2018년 대비 29.6% 만큼 감축하는 것이 되어 40% 기준에 미치지 못한다.  결과적으로 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 2030년까지의 중장기 감축목표를 달성할 수 없도록 설계되어 있다.

따라서 부문별ㆍ연도별 감축목표는 국가 온실가스 배출량 목표치 산정방식의 관점에서 탄소중립기본법의 문언ㆍ체계ㆍ입법목적에 어긋날 뿐 아니라, 온실가스 감축목표를 달성하기 위해 수립된 행정계획으로서의 제도적 실효성 측면에서도 ‘기후위기’라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것으로서 과소보호금지원칙을 위반하였거나, 탄소중립기본법 제8조 제1항이 온실가스 감축목표를 정량화한 체계를 정부가 자의적으로 변경하여 보호조치의 수준을 낮춘 것으로서 법률우위원칙을 위반하였다.


4. 대상판결의 의의

[국제적 파급효과] 1986년부터 2024년 5월까지 누적된 이른바 ‘기후소송’ 사건 수는 2,666건에 달합니다.  그중 약 70%는 파리협정이 채택된 2015년부터 제기되었고, 2023년에만 전 세계에서 233건 이상, 2024년에는 5월까지 3건이 제기되었습니다.  국가별로 보면 미국(1,745건), 영국(139건), 브라질(82건), 독일(60건) 순으로 사건 수가 많습니다. ¹⁾

이후 2019년 네덜란드 대법원²⁾을 시작으로, 각 국 최고 법원 — 2020년 아일랜드 대법원³⁾, 2021년 독일 연방헌법법원⁴⁾, 2024년 유럽인권재판소⁵⁾ — 에서 각 국 정부의 온실가스 감축계획이 위법ㆍ위헌 내지 인권협약 위반으로 판단한 선례가 축적되고 있습니다.

이번 결정은 정부의 불충분한 온실가스 감축계획에 대한 아시아 최초의 헌법불합치 판단으로, 위 판결들과 함께 현재 전 세계 법원에 계류되어 있는 기후소송 사건들의 중요한 선례가 될 것으로 보입니다.

[국내적 영향] 이제 한국 의회와 정부는 2050년 탄소중립 달성을 위한 2031년부터 2049년까지의 온실가스 감축목표 및 감축경로를 구체적으로 제시하여야 합니다.

‘순배출량’ 기준으로 2030년까지 2018년 대비 36.4%의 감축목표는 합헌으로 판단하였으므로, 정부가 감축목표를 상향하지 않는 이상 2050년 탄소중립 달성을 위해 2031년부터 2049년까지 나머지 63.6%를 감축하여야 한다는 점은 이번 결정 이전과 동일합니다.  전반부(0~50%)보다 후반부(50~100%) 감축이 훨씬 고통스럽고 지난한 과정이 되리라는 점을 고려하면, 이번 결정에도 불구하고 현재세대보다 미래세대에 상대적으로 더 과중한 감축부담이 지워질 우려는 여전합니다.

다만, 독일은 2021년 독일 연방헌법법원 결정의 취지를 존중하여 위헌으로 판단된 부분을 제거하는 수준 이상으로 연방기후보호법의 온실가스 감축목표를 상향하였습니다.  연방기후보호법에 대한 판단은 일부 위헌이었지만, 그 효과는 전부 위헌과 사실상 같았습니다.  2031년 이후의 감축목표를 구체화하는 수준을 넘어, 2030년까지의 기존 감축목표를 상향 조정하고(55→65%), 2040년 감축목표를 신설하는 한편(88%), 탄소중립 달성 시점도 이전보다 5년 단축한 것입니다(2050→2045년).⁶⁾ 

독일의 전례를 고려하면, 한국 역시 이번 결정을 계기로 온실가스 감축경로를 단순히 구체화하는 수준을 넘어 감축목표 자체를 이전보다 상향할 가능성이 있습니다.

인류의 힘으로 기후변화를 멈출 수 있는 ‘티핑 포인트’를 이미 지나쳤다는 비관론도 제기되지만, 아직 기회가 남아 있으며 기후변화의 속도를 늦추기 위해서라도 온실가스 감축 노력이 계속되어야 한다는 견해가 우세합니다.  그러나 1.5℃ 수준에서 기후변화를 억제하는 가장 낙관적 시나리오에 따르더라도 과거보다 더 강한 재난이, 더 자주 발생할 것으로 예측됩니다.⁷⁾   특히 티핑 포인트를 넘어서는 1.5 ~ 2℃ 이상 수준에서는 극한 자연현상의 빈도와 강도가 기하급수적으로 상승할 것이고,⁸⁾ 그로 인한 생태계 변화는 식량ㆍ물ㆍ건강(질병/영양)ㆍ분쟁ㆍ이주ㆍ빈곤 등의 부문으로 연쇄 파급효과를 일으킬 가능성이 높습니다.⁹⁾

결국 어느 견해에 따르더라도, 온실가스 감축을 위한 정부 규제 강화와 기후위기에 대한 적응 노력은 피할 수 없는 흐름입니다.  기업ㆍ기관 의사결정자로서는 기후위기와 정부 규제 강화에 특히 취약한 부문을 검토하고, 그 변화에 적응하기 위한 대응방안을 고심하여야 할 것으로 보입니다.