대통령 선거 이후 재건축 활성화에 대한 기대가 높습니다. 재건축사업에서 관리처분계획은 조합원들의 권리배분, 의무부담에 중심으로 두고 평형배정을 결정하기 때문에, 매우 중요한 절차로 인식되고 있습니다(법 제74조). 그런데 관리처분계획의 기준과 관련하여, 도시정비법은 “종전의 토지 또는 건축물의 면적ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다”와 같이 원칙을 선언하고 있을 뿐입니다(법 제76조, 시행령 제63조). 그래서 서울시도 관리처분계획의 세부적인 표준기준을 마련하기 위하여 노력하고 있지만 아직 구체화되지는 못하고 있습니다.
관리처분계획수립에서 상가조합원에 대한 조치는 사업의 원활한 진행에 복병으로 작용하기도 합니다. 상가조합원과 관련하여 관리처분계획에서 비전형적인 내용이 포함되는 예가 있고, 이는 상가조합원과 주택조합원의 분쟁으로 이어지기도 합니다. 그래서 분쟁을 예방하기 위하여, 상가 조합원과 관련한 관리처분계획의 다양한 모습 및 갈등 구도를 검토하고자 합니다.
재건축의 상가 또는 상가조합원이라는 표현에서 상가는 상업용 건축물이라는 사실상의 의미를 가질 뿐 건축법에서 정하고 있는 건축물의 용도는 아닙니다. 법적으로 상가는 건축법상 근린생활시설에 해당하는 용도의 건축물이며, 여러 동이 존재할 수도 있고, 하나의 동에 여러 구분소유권이 존재할 수 있습니다. 초기 주택건설촉진법에 의해 건설되던 주택단지에는 일정규모 이상인 아파트에 대해 의료시설, 일반목욕장, 유치원 등을 설치할 의무가 부여되었습니다. 초기 개발 단계에서는 기반시설이 충분히 마련되지 아니하여서, 구매시설도 매 세대당 0.3제곱미터 이상 설치하도록 정해져 있었습니다. 이에 따라 아파트 단지 내 상가가 설치되었는데, 그 후 아파트 주변의 근린생활시설이 설치되면서 단지 내에 상가를 둘 필요성이 점점 낮아지게 되었습니다. 현재 상가에 대한 일반적 설치의무는 부여되어 있지 않으며, 다만 유치원에 대한 설치의무만이 약한 형태로 잔존하고 있을 뿐입니다(현행 주택건설기준에 관한 규정 제50조 이하).
단지 내 상가건축의 필요성이 저하된 최근 재건축사업 현장에서는 기존 상가에 대한 처리 문제가 대두되고 있습니다. 이를 제대로 살펴보려면 아파트지구에 대한 이야기를 빼놓을 수 없습니다. 1979년 아파트지구개발기본계획에 관한 규정(건설부 훈령)에서 근린주구, 주구중심, 지역중심으로 구분하고 각각의 건축가능용도가 설정되었는데, 이러한 기준에 따라 근린주구시설로서 아파트 단지 내 상가가 설치되게 되었습니다. 또한 2003년 도시정비법이 시행되면서 부칙 제5조에서 아파트지구개발기본계획은 정비계획으로 본다는 경과조치가 신설되었습니다. 그래서 단지 내 아파트와 상가가 단일한 정비계획 내에서 재건축이 진행되는 구조가 되었습니다.
이처럼 1970년대 설정된 아파트지구에 기초한 단지를 포함한 재건축사업에서 주택조합원과 상가조합원은 구조적으로 다른 이해관계와 재건축의 목적을 가지고 있음에도 단일한 정비사업으로 진행해야 하는 모순적 상황에 놓이게 된 것입니다. 정비구역 분리도 쉽지 않을 뿐만 아니라, 재건축 사업 과정에서 상가의 위치, 규모를 변경할 필요가 있는 경우도 많습니다. 결국 이해관계와 목적을 달리하는 다수세력(주택조합원)과 소수세력(상가조합원)이 하나의 사업을 추진하여야 하므로, 사업초기부터 이해관계 대립이 첨예하게 나타나는 구조가 잉태되게 됩니다.
특히 재건축사업에 대한 도시정비법의 각종 규정은 주택을 주된 규율대상으로 하고 있습니다. 그래서 상가 조합원과 주택 조합원 사이, 상가 소유자들 사이의 이해관계 조정이나 관리처분수립에 관한 기준은 도시정비법상 찾아보기 어렵습니다. 이로 인하여 재건축조합은 상가와 관련한 법령에 따라 추진하는 것이 아니라 각자의 사업장의 사정에 따라 그 형태와 구조를 달리하여 진행하게 됩니다. 이로 인해 현단계에서는 재건축사업의 상가 처리에 관한 일반적 기준을 정의하기에는 명확한 한계가 있으며, 개별 조합들이 택하고 있는 다양한 모습들을 제시하여 관련 분쟁에 대비할 수 있는 시사점을 제시하고자 합니다.
첫째, 사업방식상 독립정산제, 별산제, 또는 독립채산제 등으로 불리는 방식이 있습니다. 법원은 ‘사업시행구역 안에 위치한 상가 등 부대복리시설과 공동주택을 구분하여 각 사업구역에서 발생하는 수익과 비용을 별도로 정산하고 사업이익을 각자에게 배분하는 사업방식”이라고 정의하고 있습니다. 이러한 형태의 재건축사업에서는 상가 등 부대복리시설의 권리가액 산정이 공동주택 소유자들의 이해관계에 별다른 영향을 미치지 못한다’고 설명되고 있습니다. 이와 같은 독립정산제의 경우, 상가조합원들은 상가재건축 위원회와 같은 단체를 창립하게 되며, 독자적인 정관 등을 제정하는 경우가 많습니다.
독립정산제라고 하여 법적 문제가 없는 것은 아닙니다. 전체 재건축사업과의 관계에서 관리처분계획의 완결성 문제가 있습니다. 독립정산제로 진행할 경우, 재건축조합은 관리처분계획 당시 신축 상가가 어떠한 형태로 건축되고 배분될지 알지 못하는 경우가 많습니다. 통상 상권은 아파트 입주 후에 형성되기 때문에 상가조합원의 입장에서 사업 진행을 전체 재건축사업 일정과 일치시킬 동기도 별로 없습니다. 가령 과천 지역 재건축에서도 2020년 준공이 이루어졌는데, 상가 재건축위원회의 창립은 2019년에서야 이루어졌습니다. 이러한 경우, 관리처분계획 단계에서 재건축사업 중 상가에 대한 부분은 거의 작성되지 않고, 협의예정과 같은 형태로 남게 되는데 이처럼 상가 부분이 사실상 공백인 관리처분계획이 과연 완성되었다고 볼 수 있는지에 관한 다툼이 발생하게 됩니다. 법원은 구체적인 경우에 따라 달리 판단하고 있는 것으로 보입니다.
둘째, 기존 상가를 존치하는 방법이 있습니다. 가령, 반포 재건축 사업장의 경우 사업초기부터 재건축조합과 상가 사이의 대립이 격화되었고, 상가건물을 그대로 존치 내지 리모델링하는 형태로 사업이 진행되었습니다. 이러한 경우 관리처분계획에는 상가에 대한 분양 계획이 포함되지 않았으며, 상가는 해당이 없다는 형식으로 기재됩니다.
그러나 이와 같은 형태에도 분쟁발생가능성이 사라지는 것은 아닙니다. 사업진행 단계에서 단지의 배치가 달라지고, 이로 인하여 상가의 상권에 영향을 줄 수 있습니다. 위와 같은 변경행위 등이 적법한지 문제되며, 실제 소송이 발생하기도 합니다. 또한 장기적 관점에서 문제가 발생할 여지도 충분합니다. 상가를 그대로 존치하고 아파트를 신축하더라도, 장래 상가가 노후화되어 다시 건축할 필요성이 발생할 수 있습니다. 그런데 재건축사업에 대한 이전고시를 거쳐 사업이 완료되었는데, 상가를 다시 건축할 필요가 있을 때 새로운 재건축사업을 진행할 수 있는지 문제될 것입니다. 이 때는 부득이 상가에 대한 별도 재건축이 진행될 수밖에 없고, 이 경우 이미 완성되어 있는 아파트 구분소유자들과 갈등이 발생할 소지가 큽니다.
셋째, 상가를 소규모 신축 내지 제거하면서 상가 구분소유자에게 주택 분양권 등에 일정한 우선권을 부여하는 방법입니다. 강남재건축과 같이 아파트지구 주변은 지난 30~40년을 경과하면서 상권이 활성화되고 근린생활시설 등이 충분히 설치되었기 때문에, 재건축사업을 진행하면서 큰 규모의 상가를 설치할 필요성이 적습니다. 그래서 재건축사업을 하면서 종전 상가규모보다 축소하는 것으로 계획하거나, 상가를 제척하는 경우도 발생합니다. 이와 같은 경우에도 재건축 결의를 위한 동별 동의율을 확보하여야 하므로 상가조합원에게도 주택에 대한 분양신청권을 부여하는 경우가 있습니다.
상가조합원에게 주택에 대한 분양신청권을 부여하거나 종전 자산평가에서 추가적인 혜택을 부여한다고 하더라도 분쟁 발생 가능성이 소멸하는 것은 아닙니다. 도시정비법에 따른 관리처분계획은 종전 자산평가와 종후 자산평가를 대비하여 분담금을 결정하는 구조에 기초하게 됩니다. 한편, 상가의 경우 아파트에 비하여 저층으로 건축되고 지상주차장을 보유하고 있습니다. 그래서 개별 상가에 대한 종전자산평가액이 주택에 비하여 낮게 평가되지만, 재건축사업을 위하여 제공되는 건물 대비 대지지분은 높은 경우가 다수입니다. 즉, 상가조합원들이 재건축사업에 제공하는 대지지분에 비하여 종전 자산평가액은 상대적으로 저평가되는 문제가 구조적으로 발생합니다.
이상에서 본 바와 같이 재건축정비사업조합은 상가를 둘러싼 여러 형태의 합의 내지 약속에 기초하여 관리처분계획을 수립하고 있습니다. 그 행위들은 도시정비법의 명시적인 근거를 두지 않는 경우가 대부분이라서 그 적법성에 대한 의문이 제기될 수 있습니다. 최대한 법적 분쟁 가능성을 감소시키기 위하여, 개별 재건축사업 내 이해관계들을 조정할 수 있는 구조를 사전에 충분히 검토하여 마련할 필요가 있습니다.
관리처분계획수립에서 상가조합원에 대한 조치는 사업의 원활한 진행에 복병으로 작용하기도 합니다. 상가조합원과 관련하여 관리처분계획에서 비전형적인 내용이 포함되는 예가 있고, 이는 상가조합원과 주택조합원의 분쟁으로 이어지기도 합니다. 그래서 분쟁을 예방하기 위하여, 상가 조합원과 관련한 관리처분계획의 다양한 모습 및 갈등 구도를 검토하고자 합니다.
재건축의 상가 또는 상가조합원이라는 표현에서 상가는 상업용 건축물이라는 사실상의 의미를 가질 뿐 건축법에서 정하고 있는 건축물의 용도는 아닙니다. 법적으로 상가는 건축법상 근린생활시설에 해당하는 용도의 건축물이며, 여러 동이 존재할 수도 있고, 하나의 동에 여러 구분소유권이 존재할 수 있습니다. 초기 주택건설촉진법에 의해 건설되던 주택단지에는 일정규모 이상인 아파트에 대해 의료시설, 일반목욕장, 유치원 등을 설치할 의무가 부여되었습니다. 초기 개발 단계에서는 기반시설이 충분히 마련되지 아니하여서, 구매시설도 매 세대당 0.3제곱미터 이상 설치하도록 정해져 있었습니다. 이에 따라 아파트 단지 내 상가가 설치되었는데, 그 후 아파트 주변의 근린생활시설이 설치되면서 단지 내에 상가를 둘 필요성이 점점 낮아지게 되었습니다. 현재 상가에 대한 일반적 설치의무는 부여되어 있지 않으며, 다만 유치원에 대한 설치의무만이 약한 형태로 잔존하고 있을 뿐입니다(현행 주택건설기준에 관한 규정 제50조 이하).
단지 내 상가건축의 필요성이 저하된 최근 재건축사업 현장에서는 기존 상가에 대한 처리 문제가 대두되고 있습니다. 이를 제대로 살펴보려면 아파트지구에 대한 이야기를 빼놓을 수 없습니다. 1979년 아파트지구개발기본계획에 관한 규정(건설부 훈령)에서 근린주구, 주구중심, 지역중심으로 구분하고 각각의 건축가능용도가 설정되었는데, 이러한 기준에 따라 근린주구시설로서 아파트 단지 내 상가가 설치되게 되었습니다. 또한 2003년 도시정비법이 시행되면서 부칙 제5조에서 아파트지구개발기본계획은 정비계획으로 본다는 경과조치가 신설되었습니다. 그래서 단지 내 아파트와 상가가 단일한 정비계획 내에서 재건축이 진행되는 구조가 되었습니다.
이처럼 1970년대 설정된 아파트지구에 기초한 단지를 포함한 재건축사업에서 주택조합원과 상가조합원은 구조적으로 다른 이해관계와 재건축의 목적을 가지고 있음에도 단일한 정비사업으로 진행해야 하는 모순적 상황에 놓이게 된 것입니다. 정비구역 분리도 쉽지 않을 뿐만 아니라, 재건축 사업 과정에서 상가의 위치, 규모를 변경할 필요가 있는 경우도 많습니다. 결국 이해관계와 목적을 달리하는 다수세력(주택조합원)과 소수세력(상가조합원)이 하나의 사업을 추진하여야 하므로, 사업초기부터 이해관계 대립이 첨예하게 나타나는 구조가 잉태되게 됩니다.
특히 재건축사업에 대한 도시정비법의 각종 규정은 주택을 주된 규율대상으로 하고 있습니다. 그래서 상가 조합원과 주택 조합원 사이, 상가 소유자들 사이의 이해관계 조정이나 관리처분수립에 관한 기준은 도시정비법상 찾아보기 어렵습니다. 이로 인하여 재건축조합은 상가와 관련한 법령에 따라 추진하는 것이 아니라 각자의 사업장의 사정에 따라 그 형태와 구조를 달리하여 진행하게 됩니다. 이로 인해 현단계에서는 재건축사업의 상가 처리에 관한 일반적 기준을 정의하기에는 명확한 한계가 있으며, 개별 조합들이 택하고 있는 다양한 모습들을 제시하여 관련 분쟁에 대비할 수 있는 시사점을 제시하고자 합니다.
첫째, 사업방식상 독립정산제, 별산제, 또는 독립채산제 등으로 불리는 방식이 있습니다. 법원은 ‘사업시행구역 안에 위치한 상가 등 부대복리시설과 공동주택을 구분하여 각 사업구역에서 발생하는 수익과 비용을 별도로 정산하고 사업이익을 각자에게 배분하는 사업방식”이라고 정의하고 있습니다. 이러한 형태의 재건축사업에서는 상가 등 부대복리시설의 권리가액 산정이 공동주택 소유자들의 이해관계에 별다른 영향을 미치지 못한다’고 설명되고 있습니다. 이와 같은 독립정산제의 경우, 상가조합원들은 상가재건축 위원회와 같은 단체를 창립하게 되며, 독자적인 정관 등을 제정하는 경우가 많습니다.
독립정산제라고 하여 법적 문제가 없는 것은 아닙니다. 전체 재건축사업과의 관계에서 관리처분계획의 완결성 문제가 있습니다. 독립정산제로 진행할 경우, 재건축조합은 관리처분계획 당시 신축 상가가 어떠한 형태로 건축되고 배분될지 알지 못하는 경우가 많습니다. 통상 상권은 아파트 입주 후에 형성되기 때문에 상가조합원의 입장에서 사업 진행을 전체 재건축사업 일정과 일치시킬 동기도 별로 없습니다. 가령 과천 지역 재건축에서도 2020년 준공이 이루어졌는데, 상가 재건축위원회의 창립은 2019년에서야 이루어졌습니다. 이러한 경우, 관리처분계획 단계에서 재건축사업 중 상가에 대한 부분은 거의 작성되지 않고, 협의예정과 같은 형태로 남게 되는데 이처럼 상가 부분이 사실상 공백인 관리처분계획이 과연 완성되었다고 볼 수 있는지에 관한 다툼이 발생하게 됩니다. 법원은 구체적인 경우에 따라 달리 판단하고 있는 것으로 보입니다.
둘째, 기존 상가를 존치하는 방법이 있습니다. 가령, 반포 재건축 사업장의 경우 사업초기부터 재건축조합과 상가 사이의 대립이 격화되었고, 상가건물을 그대로 존치 내지 리모델링하는 형태로 사업이 진행되었습니다. 이러한 경우 관리처분계획에는 상가에 대한 분양 계획이 포함되지 않았으며, 상가는 해당이 없다는 형식으로 기재됩니다.
그러나 이와 같은 형태에도 분쟁발생가능성이 사라지는 것은 아닙니다. 사업진행 단계에서 단지의 배치가 달라지고, 이로 인하여 상가의 상권에 영향을 줄 수 있습니다. 위와 같은 변경행위 등이 적법한지 문제되며, 실제 소송이 발생하기도 합니다. 또한 장기적 관점에서 문제가 발생할 여지도 충분합니다. 상가를 그대로 존치하고 아파트를 신축하더라도, 장래 상가가 노후화되어 다시 건축할 필요성이 발생할 수 있습니다. 그런데 재건축사업에 대한 이전고시를 거쳐 사업이 완료되었는데, 상가를 다시 건축할 필요가 있을 때 새로운 재건축사업을 진행할 수 있는지 문제될 것입니다. 이 때는 부득이 상가에 대한 별도 재건축이 진행될 수밖에 없고, 이 경우 이미 완성되어 있는 아파트 구분소유자들과 갈등이 발생할 소지가 큽니다.
셋째, 상가를 소규모 신축 내지 제거하면서 상가 구분소유자에게 주택 분양권 등에 일정한 우선권을 부여하는 방법입니다. 강남재건축과 같이 아파트지구 주변은 지난 30~40년을 경과하면서 상권이 활성화되고 근린생활시설 등이 충분히 설치되었기 때문에, 재건축사업을 진행하면서 큰 규모의 상가를 설치할 필요성이 적습니다. 그래서 재건축사업을 하면서 종전 상가규모보다 축소하는 것으로 계획하거나, 상가를 제척하는 경우도 발생합니다. 이와 같은 경우에도 재건축 결의를 위한 동별 동의율을 확보하여야 하므로 상가조합원에게도 주택에 대한 분양신청권을 부여하는 경우가 있습니다.
상가조합원에게 주택에 대한 분양신청권을 부여하거나 종전 자산평가에서 추가적인 혜택을 부여한다고 하더라도 분쟁 발생 가능성이 소멸하는 것은 아닙니다. 도시정비법에 따른 관리처분계획은 종전 자산평가와 종후 자산평가를 대비하여 분담금을 결정하는 구조에 기초하게 됩니다. 한편, 상가의 경우 아파트에 비하여 저층으로 건축되고 지상주차장을 보유하고 있습니다. 그래서 개별 상가에 대한 종전자산평가액이 주택에 비하여 낮게 평가되지만, 재건축사업을 위하여 제공되는 건물 대비 대지지분은 높은 경우가 다수입니다. 즉, 상가조합원들이 재건축사업에 제공하는 대지지분에 비하여 종전 자산평가액은 상대적으로 저평가되는 문제가 구조적으로 발생합니다.
이상에서 본 바와 같이 재건축정비사업조합은 상가를 둘러싼 여러 형태의 합의 내지 약속에 기초하여 관리처분계획을 수립하고 있습니다. 그 행위들은 도시정비법의 명시적인 근거를 두지 않는 경우가 대부분이라서 그 적법성에 대한 의문이 제기될 수 있습니다. 최대한 법적 분쟁 가능성을 감소시키기 위하여, 개별 재건축사업 내 이해관계들을 조정할 수 있는 구조를 사전에 충분히 검토하여 마련할 필요가 있습니다.
