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[건설 · 부동산] 개발사업에서 부동산소유자의 성격과 기능 비교

2020.06.16

[부동산개발사업에서 부동산소유자의 성격] 
 
부동산개발사업에서 사업시행인가나 의사결정 시 일정 비율 이상 부동산소유자 동의를 얻도록 하는 경우가 많습니다. 그런데 개발사업별로 부동산소유자의 동의가 가지는 의미가 다르기 때문에 판단기준에서 차이가 존재합니다. 이번 칼럼에서는 개별 부동산개발사업에서 부동산소유자의 판단기준과 의결권에 미치는 영향을 정리해보겠습니다. 
 
주택법에 따른 주택사업의 경우, 단독주택 30호 내지 공동주택 30세대 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인권자의 승인을 얻어야 합니다(제15조). 이때 민간이 실시하는 경우 주택건설사업 대상 대지의 80% 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 나머지 토지에 대하여는 매도청구의 대상이 되는 대지에 해당하여야 합니다(제21조). 사업계획을 승인을 얻어야 매도청구권을 행사할 수 있으므로(제22조), 주택건설사업에서 토지소유자의 동의는 사업시행승인과 매도청구권 성립의 근거로서 기능하며, 사업시행에 대한 참여권이나 신축건물의 배분과는 무관합니다. 그래서 ‘대지 80% 이상’을 판단할 때에도 면적을 중심으로 판단하여 개별 토지소유자의 특성은 강하지 않습니다. 공유토지에 대하여도 다른 공유자의 동의를 얻을 필요 없이 공유지분 비율에 해당하는 면적만큼 사용 권원을 확보한다고 봅니다(대법원 2010. 1. 14. 선고 2009다68651 판결). 
 
도시계획시설사업의 경우, 행정청, 공사 등이 아닌 사인이 도시계획시설사업자로 지정받기 위하여는 도시계획시설사업 대상인 토지면적의 3분의 2 이상, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 얻어야 합니다(제86조 제5항, 시행령 제96조 제2항). 토지소유자 과반수의 동의 요건과 관련하여, 수용절차의 토대가 되는 사업시행자 지정에 대한 동의권 행사에 관하여 공유자들 각자 독자적 이익을 가지므로, 공유자 각각을 토지소유자로 산정하게 됩니다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두7025 판결). 그래서 단독 소유였던 토지를 28명이 공유하는 지분쪼개기의 의심이 있었던 사건에서도, 토지면적 2/3 이상 등 다른 요건을 충족한 사정 등을 고려하여 시설사업자 지정을 유효하다고 본 예가 있습니다(춘천지방법원 2011. 11. 25. 선고 2010구합2164 판결). 도시계획시설사업의 경우, 주택사업보다는 개별 토지소유자의 특성이 드러나지만, 여전히 사업에 대한 의사결정권과는 무관하고, 신축건물의 배분과는 무관하기 때문에, 개별 공유자들은 자신의 지분 범위 내에서 동의권을 행사할 수 있다고 본 것입니다. 
 
 
[도시정비사업의 경우] 
 
이러한 면에서 도시정비사업은 차이가 있습니다. 주요한 특징은 초기 도시재개발사업 및 주택재건축사업에서부터 공유토지의 소유자는 1인으로 산정하였으며, 수 개의 부동산을 소유하더라도 1인으로 산정하였다는 점입니다. 이는 다른 개발사업에 비하여 도시정비사업의 주요한 특징에 해당합니다. 즉, 100평의 필지를 2명이 공유하거나, 1인이 5개의 주택을 보유하더라도 사업의 결과로 신축되는 건물(주로 구분소유권) 1채만을 귀속시키는 것입니다. 이는 헌법상 평등이나 재산권과 직접적으로 관련되어 있다기 보다는 1가구 1주택이라는 정책적 이념이 투영되어 있다고 볼 수 있습니다. 도시정비법의 전신인 도시재개발법 제정 당시부터 도시재개발사업에서 수인이 토지등을 공유할 때 그 수인을 1인의 조합원으로 보았습니다(제20조). 재건축사업에서도 1993년 주택건설촉진법 시행령에서 주택조합원의 자격을 종류별로 구체화하였고 1세대가 2주택을 소유하거나 2인 이상이 공유할 경우 조합원 1인으로 산정하였습니다(제42조 제3항 제3호). 
 
도시정비사업에서 토지등소유자 동의가 가장 핵심적 역할을 하는 때는 조합설립인가신청 시입니다. 현행법하에서 정비사업을 시행하려는 자는 일정한 동의요건을 충족하여 조합설립인가를 신청하여야 합니다(법 제35조). 재개발사업은 토지등소유자의 3/4 이상 및 토지면적의 1/2 이상의 동의를 얻어야 합니다. 재건축사업은 각 동별 구분소유자 과반수 동의와 주택단지의 전체 구분소유자의 3/4 이상 및 토지면적의 3/4 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 합니다. 토지등소유자의 동의에 기초하여 조합을 설립할 경우, 재건축사업에서는 조합에게 매도청구권을 부여하고, 재개발사업에서는 수용권을 부여하게 됩니다. 토지등소유자의 동의는 사업시행자인 조합의 의사결정에 참여하는 권리와 밀접하게 연결되어 있습니다. 토지등소유자의 수와 매개한 조합원의 수는 다른 개발사업과 달리 신축건물 귀속과 배분의 기준이 된다는 특징이 있습니다. 가령, 수 명의 부동산소유자를 토지등소유자로 평가한 후 부여하는 조합원 자격의 수에 따라 신축건물의 배분이 달라지게 됩니다. 따라서 정비사업에서 토지등소유자의 동의와 수의 산정은 사업시행자 지위인정, 수용 내지 매도청구권 발생의 원인이 되며, 사업시행에 참여할 권리와 함께 신축건물의 귀속과 배분의 기초가 된다는 점에서 다른 개발사업과의 차이가 있습니다. 
 
그래서 도시정비법은 공유관계와 대표자 선정에 대한 상세한 규정을 두고 있습니다. 토지 혹은 건물을 수인이 공유하고 있을 때, 대표자를 선정하게 됩니다. 이 외에도 대표동의자를 선정하는 경우가 있는데, 재개발사업의 경우 ① 1필지 토지 또는 건축물을 수인이 공유하고 있을 때 1인을 선정하고, ② 지상권이 설정되어 있을 때, 토지의 소유권과 지상권을 대표하는 1인을 선정하고, ③ 둘 이상의 부동산을 동일한 공유자가 소유하고 있을 때입니다(제33조 제1항 제1호). 재건축사업의 경우, ① 소유권 또는 구분소유권을 수인이 공유하고 있거나, ② 둘 이상의 소유권 또는 구분소유권을 동일한 공유자가 소유하고 있을 때입니다(제33조 제1항 제2호). 
 
 
[도시개발사업의 경우] 
 
환지방식의 도시개발 사업에서 부동산소유자의 지위는 앞서 본 도시계획시설사업과 도시정비사업 중간에 있다고 볼 수 있습니다. 환지방식 도시개발사업에서 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 얻어야 합니다. 또한 조합설립 시 토지면적의 2/3이상, 토지소유자 총수의 1/2이상의 동의를 얻어야 합니다. 환지방식 도시개발사업에서 토지소유자는 도시개발구역 지정의 요건이면서, 조합설립의 요건에 해당합니다. 한편, 환지방식 도시개발사업에서 토지소유자의 수는 개발사업의 결과인 환지의 배분과는 직접적인 관련이 없습니다. 정리 전후 토지평가를 하여 토지이용증진율에 따라 환지를 하거나(평가식), 부담면적을 연도부담과 공통부담으로 분류하여 환지하기 때문에(면적식), 토지소유자가 보유한 토지의 면적이나 가치가 배분의 기준이 되며, 토지소유자의 수는 배분과 직접적 관련이 없기 때문입니다. 환지방식 도시개발사업에서 부동산소유자의 수는 사업시행에 참여할 권리와 결부되지만, 개발사업의 결과물 배분과는 직접적인 관련이 없게 됩니다. 
 
그래서 환지방식의 도시개발 사업에서 부동산소유자의 의미와 산정은 변화를 겪어 왔습니다. 도시개발사업의 전신인 토지구획정리사업이 도시계획법에서 규정할 당시 동의율에 관한 규율은 없다가, 토지구획정리사업법이 제정되면서 동의율에 관한 규정이 도입되었습니다(1966. 8. 3. 제정 법률 제1822호 제17조). 조합이 토지구획정리사업을 시행하는 경우, 조합설립 시 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻도록 하였습니다. 소유자수 동의율이나 공유자 산정에 대한 규정은 없었습니다. 위 요건은 도시개발법의 제정으로 토지구획정리사업법이 폐지될 때까지 유지되었습니다. 
 
소유자수 동의율이 규정된 것은 2000년 이후입니다. 2000년 도시개발법이 제정되면서 조합설립승인에 있어서 토지면적의 2/3 이상의 동의와 함께 토지소유자 총수 1/2 이상의 동의가 필요하게 되었습니다(2000. 1. 28. 제정 제6242호 중 제13조 제3항). 또한 초기 환지방식 도시개발사업에 대한 개발계획수립 시에도 위와 같은 동의요건이 적용되었다가, 2008년 개정에서 조합이 개발계획수립 시에는 토지면적 2/3 이상의 조합원과 ‘토지소유자 총수가 아닌’ 조합원 총수 1/2 이상의 동의로 완화되었습니다. 이 때까지도 토지공유자를 어떻게 처리할지에 대한 규정은 없었으며, 다른 규제가 없었으므로 모든 공유자가 조합원 지위를 부여 받을 수 있었습니다. 
 
이 시기를 기준으로 하면, 도시개발사업에서 공유자의 지위는 도시정비사업보다는 주택사업이나 도시계획시설사업에 가깝다고 할 수 있습니다. 이러한 빈틈을 이용하여 지분쪼개기가 성행하였고, 지분쪼개기로 사업이 중단되는 사례가 증가하였습니다. 그래서 2008년 시행령 개정을 통하여(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호) 여러 명이 토지를 공유하는 경우, 대표 공유자 1명만을 토지소유자로 보는 규정이 신설되었다. 토지소유자 내지 조합원의 지위를 재산권 중 하나로 본다면, 시행령만으로 대표 공유자 1인만을 토지소유자로 보는 규제를 두는 것은 헌법적으로 문제가 있습니다. 그러나 지분쪼개기를 막기 위한 정책적 요청에 따라 위와 같은 규제가 도입된 것으로 보입니다. 이와 같은 규제수준은 더 강해지고 있습니다. 도시개발법 시행령에서 공유자를 1인으로 보는 규정을 두면서, 도시개발업무지침은 보다 강화된 기준을 제시하고 있습니다. 도시개발사업구역 지정제안일 이전 3년간 동의자 중 5명 이상 공유토지 혹은 분할토지 증가가 전체 토지 5% 이상인 경우, 위 기간 동안 토지의 공유 및 분할이 20% 이상 증가한 경우에는 도시개발사업구역 지정제안을 반려할 수 있도록 하고 있습니다(도시개발업무지침 1-2-7). 도시정비사업에 비하여 사업결과물의 배분과 직접적으로 결부되지 않다는 점에서, 도시개발사업에서 부동산소유자와 공유자의 개별성은 약함에도 정책적 사유로 공동소유 토지에 대한 규제는 매우 강해지고 있다고 할 수 있습니다. 그래서 도시개발사업을 계획할 때에는 단순히 도시개발법만으로는 사업구역 지정을 예상할 수 없으며, 업무지침을 세심하게 분석할 필요가 있습니다. 
 
이상에서처럼 부동산개발사업에서 부동산소유자의 지위나 취급은 달라질 수 있으며, 어느 것이 발전된 사업형태라기 보다는 개별 사업의 성격에 따라 그 지위나 취급이 달라진다고 이해할 수 있습니다. 그리고 사업 추진 시 이러한 차이를 구분하여 개발사업을 계획하여야 사업이 원활하게 추진될 수 있으며, 이를 간과하였을 때 사업이 교착상태에서 빠지는 경우가 있습니다. 다만, 입법적으로 각 사업에 따라 부동산소유자에 대한 동의요건이나 산정기준이 개별적으로 발전하게 되어, 개별 사업 사이의 성격에 따라 체계화할 필요성은 존재한다고 할 것입니다.

칼럼 [헌법 · 행정 · 규제대응] 과세처분과 당연무효 판단기준 2024.04.09

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