1. 들어가며
이번 사건은 그동안 논란이 되어 왔던 도시정비법상의 관리처분계획 및 그에 대한 총회결의무효확인소송의 법적 성격과 허용범위에 대하여 대법원이 전원합의체 판결로 명확히 하였다는 점에 의미가 있습니다.
2. 사안의 개요
재건축조합인 피고가 도시정비법에 따라 작성한 관리처분계획안에 대해 조합총회결의가 있자, 조합원인 원고들은 조합총회결의에 하자가 있다고 주장하며 그 총회결의의 무효확인을 구하는 이 사건 소송을 제기하였습니다.
1심과 원심은 이를 민사소송으로 보고, 서울중앙지방법원에 제소된 이 사건에 대해 본안판단을 하였습니다.
3. 사안의 배경과 쟁점
종래 대법원은 도시정비법의 전신인 도시재개발법상의 재개발조합이 수립하는 관리처분계획이 구속적 행정행위로서 행정처분에 해당한다고 판시하여 왔습니다. 그러면서도 한편으로 대법원은, 재개발조합이 수립한 관리처분계획안에 대한 조합총회결의무효확인소송은 민사소송의 대상이고, 또 관리처분계획에 대한 행정청의 인가ㆍ고시가 있은 후에도 그러한 소송은 허용된다는 입장이었습니다.
그런데 관리처분계획안에 대한 조합총회결의는 관리처분계획이라는 행정처분의 절차적 요건에 해당하므로 그것이 위법하여 효력이 없다면 관리처분계획도 위법한 것이 됩니다.
그런데도 그러한 총회결의의 효력을 다투는 소송을 민사소송으로 보는 것이 과연 타당한지, 나아가 관리처분계획이 행정처분으로 효력이 발생한 이후에도 관리처분계획 자체를 다투는 소송 외에 그 절차적 요건에 불관한 총회결의 효력을 다투는 소송을 허용할 필요가 있는지에 대하여 논란이 있어 왔습니다.
4. 대법원의 판시 내용
이와 같은 논란에 대하여 이번 대법원 판결은 다음과 같이 분명히 정리하였습니다.
행정주체인 재건축조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 그 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로, 이는 행정소송법상의 당사자소송에 해당한다.
그리고 이러한 소송은, 관리처분계획이 인가 · 고시되기 전이라면 위법한 총회결의에 대해 무효확인 판결을 받아 이를 관할 행정청에 자료로 제출하거나 재건축조합으로 하여금 새로이 적법한 판리처분계획안을 마련하여 다시 총회결의를 거치도록 함으로써 하자 있는 관리처분계획이 인가ㆍ고시되어 행정처분으로서 효력이 발생하는 단계에까지 나아가지 못하도록 저지할 수 있고, 또 총회결의에 대한 무효확인판결에도 불구하고 관리처분계획이 인가 · 고시되는 경우에도 관리처분계획의 효력을 다투는 항고소송에서 총회결의 무효확인소송의 판결과 증거들을 소송자료로 활용함으로써 신속하게 분쟁을 해결할 수 있으므로, 관리처분계획에 대한 인가 · 고시가 있기 전에는 허용할 필요가 있다.
그러나 나아가 관리처분계획에 대한 관할 행정청의 인가 · 고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 그와 별도로 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 보아야 한다.
대법원은 위와 같이 종래 판결과는 다른 견해를 취하며 논란에 종지부를 찍었습니다.
재개발조합의 관리처분계획안에 대한 총회결의 무효확인소송을 민사소송으로 보고 또 관리처분계획에 대한 인가 · 고시가 있은 후에도 여전히 소로써 총회결의의 무효착인을 구할 수 있다는 취지로 판시한 대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다13694 판결과 이와 같은 취지의 대법원 판결들을 이 판결의 견해에 배치되는 범위 내에서 모두 변경한 것입니다.
5. 나오며
위 판결에 따르면, 관리처분계획안에 대한 총회결의무효확인소송은 행정소송의 일종인 당사자 소송입니다. 따라서 서울은 서울행정법원이, 지방은 각 지방법원의 본원이 제1심 전속관할법원이 됩니다. 이를 위반할 경우에는 전속관할위반으로 절대적 상고이유가 될 것입니다.
앞으로 이 사건과 같은 총회결의 무효확인소송은 관리처분계획에 대한 행정청의 인가 · 고시가 있을 때까지만 허용되고, 행정청의 인가ㆍ고시가 있은 후에는 허용되지 않습니다. 행정청의 인가 ㆍ 고시가 있고 나서 제기되는 총회결의 무효확인소송은 부적법하여 각하될 수밖에 없습니다.
만약 관리처분계획에 대한 인가 ㆍ 고시가 있기 전에 총회결의 무효확인소송을 제기하여 그 소송이 법원에 계속 중인데 행정청의 인가 ㆍ 고시가 있었다면 더 이상 그러한 소송은 허용되지 않으므로, 이를 관리처분계획에 대한 취소 또는 무효확인소송으로 변경할 필요가 있습니다.
또한, 위 판결이 선고되고 일주일 후 대법원은 조합설립결의를 다투는 소송 역시 위와 동일한 논리로 민사소송이 아닌 행정소송으로 보아야 한다고 판시하였습니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결). 특히 이 판결에서 조합설립인가를 강학상 인가로 보던 종래 태도를 변경하여 “행정청이 도시정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 주택 재건축사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다.”라고 판시하여 인가 자체를 처분으로 다툴 수 있는 길을 열었다는 것은 큰 의미가 있습니다.
6. 다운로드 : 대법원 2009.9.17. 선고 2007다2428 총회결의무효확인
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